“为了孩子健康快乐成长”教育论坛在京举行
农村学校布局调整研究
我国是一个农业大国，农村人口占到全国总人口的大多数。就义务教育阶段来说，2009年全国共有各类学生约1.55亿，其中农村（包括县镇）学校的学生1.27亿，农村学校的学生占全国学生总数的81.7%。因此，农村教育是我国教育事业的重要组成部分，我们应该更多关注农村教育。近年来，农村学校布局调整以及由此产生的问题值得我们讨论解决。
一、农村学校布局调整是适应管理体制变化的必然选择
从上世纪80年代以来，农村义务教育管理体制沿用“三级办学、两级管理”的体制。国家实行的“费税改革”之后，中央和地方财权分配发生了变化。
2001年，国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》，开始“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”（简称“以县为主”）这是一次重大调整，管理重心的上移随之必然要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局：按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”这一文件的颁布，标志着我国农村中小学新一轮布局调整的正式启动。
布局调整从现实做法来看主要是“撤点并校”，尤其是撤销一些办学规模小、办学质量差的村小和教学点。据统计，从2000年至2009年，我国农村（包括县镇）普通小学数从521468所缩减到263821所，减少了49.4%；2000年至2007年，教学点减少了50.9%。也就是说，在10年时间内，我国农村普通小学数减少了近一半，其中县镇以下的村小和教学点是主要的撤并对象。由于学龄人口数量减少和农村义务教育管理体制改革等多种原因，中小学校布局调整进展很快。据统计，在学生数量减少的同时，学校数量也在锐减，而且后者减少的百分比几乎是前者的两倍左右。学校布局问题背后的基本矛盾是政府降低教育成本与农民需要方便上学的矛盾，也可以称为供给与需求的矛盾。
从政府角度看，在新的“以县为主”管理体制下，需要减少中小学校数量，从而达到缩短基建战线、减少教育经费开支、提高教育质量、实现有效管理的目的。从农民的角度看，长期小学不离村、中学不离乡（镇）的上学格局被打破后必然感到不方便，而且农民要解决交通问题，寄宿的话还要解决吃饭问题，成本普遍增加了。很多地区孩子上学路远了，在路上时间长了，还有翻山涉水等安全隐患。所以农民也希望孩子就近上学，减少上学成本，降低时间成本，降低安全风险。面对上述基本矛盾，首先有个立场问题，应该优先考虑广大农民的根本利益，保障农民子女的教育尊严。
不可否认，我国农村教育仍然处于地方财力供给制约阶段，而不是需求满足阶段。农村学校数量减少的同时，寄宿制学校数量不断增加，形成了剪刀差。可见，学校布局调整和寄宿制学校建设是一个问题的两个方面，是受财政支出成本压力影响的产物。但是，农民的需求也不能不顾及，要有缓冲的余地，要循序渐进。农村的学校布局调整还要关注学生上学经过的地形地貌，还要考虑与村屯文化建设，与少数民族（宗族、家族）风俗习惯和谐共存等多种因素。
二、寄宿制学校存在的问题
农村中小学布局调整的同时，为了解决上学远问题，国家实施了“农村寄宿制学校建设工程”（简称“寄宿制工程”）。
“寄宿制工程”从2004年起，中央财政投入资金100亿元左右，用4年左右的时间，帮助西部地区新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校。从此，在全国范围内掀起了兴建寄宿制学校的热潮。“寄宿制工程”的实施，对扩大农村学校的服务半径和服务人口，扩大教育规模、减少适龄儿童的失学率和辍学率，提高教育效益、促进区域教育均衡发展，提高农村义务教育质量，都起到了重要作用。但是，由于农村自然条件艰苦，各地社会发育程度不一致，寄宿制学校建设也出现了一些问题。
首先，对于低龄儿童住宿是不是适宜问题。在小学阶段儿童过早的寄宿，会引起学生身体和心理的诸多不适。“对义务教育阶段的学生来说，其心智尚不完善，人格不够健全，缺乏基本的生活能力，”[1]有调查表明，农村地区6-12岁儿童普遍偏瘦，儿童身高和体重与城市儿童相比要低1-2个年龄，这是营养不良最直接的表现；[2]过早的寄宿在很大程度上造成了亲情关系的疏远，常常引发感情脆弱、焦虑自闭、自信心缺失、攻击性强等心理问题。
其次，管理问题。近年来，不少研究表明，我国大多数农村寄宿制学校不仅存在食宿条件差、安全事故隐患大、专职生活教师缺乏、加重了学生家庭的教育负担等问题，而且大多数学校本着“安全第一”，采取“圈养”的管理模式，由于营养状况不良，严重影响了学生健康成长。
第三，建设标准较低，配套条件不完善。很多学校没有配备专职管理人员，炊事员的聘用没有明确的工资来源和工资标准，往往违规操作，从“两免一补”住宿学生困难补助中抽取一些或者从公用经费中支付其工资；饮食的安全卫生、厕所的安全等问题也存在不同程度的隐患。2008年12月下旬，我们在广西百色农村调研一所寄宿制村小，学生主要是当地瑶族儿童。全校166名学生，110人住校，学生宿舍是仅有建筑面积80多平方米的平房。每个床铺至少睡2人，有的甚至是4个人一张床，还有10多个学生住在村委会房子里。学校用水要到山下挑水。厕所离宿舍大约80米远，下坡路上灌木杂草丛生，没有照明，学生夜间上厕所要结伴才敢去。学校6名男教师，最小的40岁，最大的53岁，平均每周30课时，晚上还要轮流值班。而校长和老师白天工作很辛苦，晚上值班也不能不睡觉，代替管理员。这样的值班形同虚设。学校从住宿生补助款中拿出500元雇用一个炊事员为学生热饭……。类似这样的寄宿制学校在农村还有很多。
第四，安全问题。很多信息表明全国农村寄宿制学校重大安全事故频发。2005年11月25日，四川省通江县广纳镇中心校发生寄宿学生拥挤踩踏事故，导致8名小学生死亡，27名小学生受伤，其中重伤7人；2006年12月2日，山西省蒲县蒲城镇南耀村小学6名寄宿小学生因一氧化碳中毒身亡事件；2008年12月1日，陕西榆林市定边县堆子梁学校一氧化碳中毒事故，导致小学四年级12名女学生中毒，其中11人死亡。这些触目惊心的事件足以引起政府各职能部门的高度关注。
三、逃离农村，到城市接受教育
近年来，在一些农村地区薄弱学校的学生流失严重，使农村出现了一些“冷清学校”，甚至“空壳学校”。我们在山西省调研发现，某乡镇中心小学生源已经出现严重危机，各年级只有一个班，班额一般在10人左右。而当地的城市学校大班额问题很严峻，每班80人以上，教室拥挤不堪。
产生这类现象的主要原因是农村群众对农村教育不满意，让孩子进城接受教育。从教育资源配置角度分析，这是“倒逼配置”——你不把优质教育资源配置到农村来，我就把孩子送到城里去！倒逼配置”首先是我国义务教育资源配置不均衡问题的反映。同时“倒逼配置”还增加了政府行政成本。本来政府设计教育资源配置时，按照户籍和常住人口家庭的适龄儿童数据等制订计划，保障按照生均标准将教育资源分配到学校，可是“倒逼配置”的出现，逼迫政府常常被动调整预算，一方面免除杂费和生均教育经费标准的基础数据需要时时跟踪、动态修改，加大了工作难度；另一方面，取消借读费之后，农村儿童涌入城市学校，使得城市教育经费需求预算也要不断改变，其中有些数据模糊不清的问题容易带来教育浪费，政府只好为学生支出两份经费。我们还要看到，“倒逼配置”是农民不得已的选择，受害者也是农民自己。农民希望子女接收质量高的教育，可是在家庭附近没有高质量的学校，所以采取离开农村的下策。农民为了孩子读书到城市投亲靠友，或者买房子、租房子，这必然加重农民的经济负担。从这点看，“倒逼配置”与党和政府现阶段对农民“多予少取”的执政理念不吻合。
为了从根本上解决“倒逼配置”问题，关键在于依法办教育。《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育。”我们不能想象在农村可以没有学校教育。
四、大班额问题
首先，农村学校大班额现象主要原因是教师编制不足造成的。
2001年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，中小学教职工编制标准主要根据教职工与学生比例确定。城市、县镇和农村学生与教职工比，初中阶段分别是13.5:1、16:1、18:1。小学阶段分别是19:1、21:1、23:1。2002年，教育部颁发关于贯彻《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》的实施意见中，提出“班额”的变量，城市、县镇和农村中小学教职工编制标准，在同等班额情况下，农村教师配置的数量少于城市和县镇。
由于农村教师短缺，不仅造成了大班额，而且对教师队伍建设也有很大制约。各地出现的“顶岗实习”就是一种企图两全其美的探讨。一方面让农村教师脱身到城市进修学习，另一方面，完成师范生职前教育的教学实习任务。但是，实践中常常出现希望目标、时间长短、经费补贴等方面的博弈，例如，某师范学院院长和县教育局局长对话就是在讨论这些问题。显然，“顶岗实习”是权宜之计，不能作为补充农村教师短缺的制度安排。
近年来，各级政府加大了对农村教师数量的关注。2009年3月12日，中编办、教育部、财政部关于进一步落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》有关问题的通知，重申了2001编制管理的有关政策，同时强调逐步改进农村中小学教职工编制核定工作，按照有增有减的原则，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制。据此核定的编制必须用于农村中小学教职工。从满足教育教学基本需要出发，从严从紧的原则适当增加编制。切实保障编制紧张学校特别是农村寄宿制学校、教学点分散的地区教职工的基本需求。
很多地方出台了一些新的政策。2011年9月2日，山东省编委办公室、教育厅、财政厅等三部门出台关于调整中小学教职工编制标准的意见，新意见的最大变化在于山东省中小学教职工将实行城乡统一的编制标准，按照意见规定，山东省中小学教职工将实行城乡统一的编制标准，其中：高中、初中和小学学生与教职工比分别为12.5：1，13.5：1，19：1。
其次，大班额问题是对国家相关规章执行不力的问题。
2002年7月，中华人民共和国建设部，中华人民共和国国家发展计划委员会，中华人民共和国教育部批准《城市普通中小学校校舍建设标准》，2002年7月1日施行。该文件规定，学校班额，小学每班45人，初中和高中每班50人。
2008年12月，住房和城乡建设部，国家发展和改革委员会批准《农村普通中小学校建设标准》原《农村普通中小学校建设标准（试行）》（1996）同时废止。2008年的文件，第八条“学校规模和班额”规定，小学：非完全小学为4班，30人/班；完全小学为6班、12班、18班、24班，近期45人/班，远期40人/班。初级中学为12班、18班、24班，近期50人/班，远期45人/班。
这些规章对班额的规定是明确的，是应该得到落实的最高上限规定，不应该突破。而这些规章的执行与否责任主体是学校还是政府？是中央政府还是某级地方政府这方面应该有所界定。教育督导部门、媒体、家长，以及社会各界均应该监督教育中的类似违规问题。予以披露和批评，促进问题的解决。
五、发展改革建议
（一）要按照教育规律搞教育。
教育需要学校教育、社会教育、家庭教育配合。在儿童年纪还小的时期家庭教育很重要。青少年教育时期无法评定哪些儿童将来是国家的栋梁人才，公平的价值理念也要求普及教育，给不同社会经济地位的儿童以相同的教育。所以，我们的教育制度安排不能有农村歧视，城乡教育要一体化设计规划。在农村，也要依据《义务教育法》的规定“就近入学”，不能按照经济规律办教育，仅仅考虑减少成本而大量撤并农村学校。城市化是人口高度集中的模式，但是新农村建设则是需要分散人口的。
在城市化与新农村建设两条战线，存在着“争工”问题。从经济利益考虑，城市化有诱惑。根据测算，一个农村人口变为城市人口，他个人的消费可以增加两倍，另外他增加的潜在的基础设施和公共服务的投资需求在10万块钱，所以如果一年我们能够增加2000万城市人口的话，就能够带动20万亿元的城市基础设施和公共服务的投资需求。所以现在最大的需求潜力，来自于城镇化，来自于加快农村人口向城市的转移。[3]但是，这只是问题的一个方面，还要顾及在农村的大量人口存在，以及他们的素质提高问题，要肯定农村的价值。所以，农村教育还是不可以按照城市化、工业化的“规模效益”来发展。
（二）强化顶层设计。
国家各部门之间的府际关系调整历来是改革的关键。国务院对各部委事权的分配也是常常处于矛盾的焦点。各部门之间由于缺乏协调机制常常导致效率低下、资源分割、各自为政。农村教育受到很大影响。我国现行农村教育资源散布路径主要有以下几个途径：
1．教育部基础教育一司，基础教育二司；省/市厅基础教育处（二处）；县局基础教育科；农村中小学校、幼儿园。
2．教育部职成司；省/市厅职成处，县局职成科；职业中学、职教中心；乡镇成人学校。
3．人力资源和社会保障部（人事、劳动部）；省/市厅、县局：技工学校、职业技能培训与鉴定中心。
4．农业部中央农村广播电视学校，职业技能鉴定指导中心职业技能鉴定处；省/市厅，县局农村广播电视学校，农村能源职业技能鉴定站。
5．科技部，省科技厅，市县科技局，星火学校。
6．文化部，省文化厅，市县文化局，乡镇综合文化站，村村文化站。
7．国务院（省、市、县）扶贫开发办公室；农民工转移培训“阳光工程”。
8．各级党建系统，农村党员活动场所。
9．其他：共青团/妇联等实施的农村有关对象的教育活动。
在农村中小学校布局调整的时期，正值新农村建设大好时机，本来应该通过顶层设计，充分利用这一契机，资源整合，将村小保留下来，一方面方便儿童“就近入学”。另一方面，减少其它部门在农村重复建设造成的浪费。文化部正推行村村建立文化站；科技部和农业部在强化农村科技推广站和农民业余学校、农村夜校网络；各级党委党建系统也在大力推进农村党员活动场所建设和农村党员干部远程教育网，如果与教育部门学校布局调整统一进行是不是就会有新的局面。
据报道，2005年以来，宁夏某区加大了村级党员活动场所建设力度，先后新建村级活动场所13个，同步建设了围墙、硬化了场院、栽植了绿化带，制定了村级活动场所规范化建设标准，配齐了办公设备和电教设施。特别是2006年，该区在10个村开展了活动场所规范化建设，为新建的8个村级活动场所统一安装了空调。与此同时，调整办学布局推进资源整合，全区逾半学校消失。2004年到2008年，4年间撤并调整各类中小学校，由原来的61所减少到29所。高中向城区集中，初中和小学向乡镇集中，村小面临全部被撤并的办学格局。
那么，各部门的文化教育资源能不能协调起来，不搞单打一，改善府际关系，协调方方面面条条块块的利益，与农村学校布局和村小的撤并存留通盘设计，在农村形成综合社区文化教育活动场，分季节分时段发挥不同功能，这是我们的顶层政府顶层设计思考的问题。
在协调部门之间和各级政府之间关系时，农民群众组织是议事的发动者，他们提出需求，农村基层县、乡（镇）政府应该得到相应的赋权，召集利益相关者商议如何培育新型的农村综合社区，如何兼顾各方面需要，发挥多元化功能。其中，农村人口分布数据和人口地理信息空间数据，以及农村人口流动数据和农村学龄人口数据的跟踪统计非常重要。议事程序民主、公开、透明，共同参与，在新闻媒体和社会的监督下运作。这样才能合理配置资源，解决农村中小学布局问题，也解决了农村其他各类人群搞活动所需的人员和场所。以往在单一部门规划中，中小学校布局调整常常要考虑自成一统，难免顾此失彼。例如，搞寄宿制学校建设，除了先争取立项、得到基建经费外，必然要考虑解决生活教师、炊事员和夜间值班安全巡视员等问题，否则容易出现管理漏洞和安全事故。
（三）机制设计。
2007年，3名美国经济学家获得诺贝尔经济学奖，他们的机制设计理论异曲同工，主要解决两个问题：一是信息效率，二是激励相容。
我国农村义务教育经费投入和保障机制（简称“新机制”）实施已经4年了，实践证明，这是现阶段农村义务教育财政制度的最佳选择。“新机制”明确了免除农村学生教科书资金由中央财政承担；免除杂费和提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平所需资金，西部地区，由中央和地方按照8∶2比例分担，中部地区，中央和地方按照6∶4比例分担；补助寄宿生生活费资金由地方承担。东部地区的免除杂费和提高公用经费水平，除直辖市外，按照财力状况分省确定。农村中小学校舍维修改造资金，中西部地区由中央、地方按5∶5分担，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。
“新机制”在强调“以县为主”管理体制的前提下，明确了中央政府和地方各级政府对农村义务教育的责任，极大改善了农村义务教育经费拮据的局面。很多农村学校校长说，学校从来没有这么多经费，真是发生了巨大变化……
然而，我们还要看到，“新机制”没有化解农村教育长期累积的教育资源存量少的困难，没有起到消除城乡之间和校际之间差距的作用，没有解决农村学校教育质量普遍低于城市学校的痼疾。在“新机制”实施以后，有些地方财政虚报经费配套，甚至虚报学生数，以达到不仅不对农村教育投入，反而要从中央财政的投入中挤出一些挪作它用的目的。2007年，山东省人民政府办公厅针对“新机制”运行中的问题，下发了《关于印发违反农村义务教育经费保障机制行为处分规定的通知》。由此看来，“新机制”不是一劳永逸的完美设计，还需要不断修正和完善。
信息效率是指所设计的机制需要较少的关于参与者的信息，这样可以减少信息收集成本以及规则对信息的依赖。我们的“新机制”需要各级政府承担对农村义务教育投入的相应责任，但是，不要完全依赖各级政府填报的关键性数据信息，而仅仅参考以往的基础性数据就可以了，这样可过滤掉某些投机者的虚假信息。
激励相容是指在所设计的机制下，各参与者在追求各自利益的同时也能达到设计者既定的目标。由于各利益团体的利益不一致是社会的一种常态，并且信息不对称也很难避免。机制设计理论在信息不完全的假定下认为，除非是获得收益，否则参与者一般不会披露真实信息。为此，机制设计理论提出激励相容概念，即制度或规则的制定者在不能了解所有利益相关者信息的情况下，可以考虑制定一个对各方都有激励作用的规则，使各方面利益得到兼顾的同时也达到设计者所设定的整体目标。在我国道德诚信水平较低的社会环境下，我们更需要这样的聪明设计。
（四）城乡一体化开通校车。
2008年10月，十七届三中全会多次提出“城乡统筹发展”，还将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为六项基本目标之一，这也为农村教育发展奠定了基础。2010年7月，《规划纲要》提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”
可以说，寄宿制学校建设在解决学生“上学远”的问题上取得了很大的成效，可惜的是，各级政府往往将寄宿制学校建设作为解决学生“上学远”问题的唯一出路，忽视了儿童，尤其是低龄儿童的特殊性。在此，我们必须明确，寄宿制学校建设只是解决学生“上学远”问题的办法之一，不是也不应当成为解决适龄儿童“上学远”问题的唯一出路。按照国际惯例，解决学生上学远的问题有两个途径，一是发展校车，二是寄宿制。相比而言，一般都会优先发展校车，因为成本相对低，也比较灵活。[4]但是，我国的校车系统建设起步晚、发展比较缓慢，还远远不能满足农村中小学的需求。
