智库：国家的不可或缺的“外脑”

    2013年4月，习近平总书记在关于加强智库建设的批示中提出：“建设高质量智库”，“推动中国特色新型智库建设”，“服务决策、适度超前”。 这是迄今为止，中央最高领导专门就智库建设作出的最为明确、内涵最丰富的一次重要批示。
    此后一年，中国“智库”如雨后春笋般发展起来，众多大学和研究机构打出“智库”的名号。人们不禁要问：何为“智库”？中国需要怎样的“智库”？
    为了解答这个问题，本刊记者专访了中国国际战略研究基金会学术委员会主任、对外政策研究中心主任张沱生。这位长期供职于战略研究机构的学者告诉记者：“中国特色新型智库”的发展十分重要，既是加强与完善决策机制的需要，也是增强软实力的需要。美国在发展智库方面走在了最前面，有着自己的鲜明特色。与美国相比，中国的智库还很年轻，差距也较大，我们要迎头赶上，这是时代的要求。

    国历：一个国家的政治决策有很多方式，智库是其中之一。普遍认为，美国的智库实力最强。据您了解，智库在美国的决策过程中是如何发挥影响的？
    张沱生：“智库”这个词，英文为“Think Tank”，以前也译作“思想库”，现在更多的称之为“智库”。大多数人认为，最早的“智库”产生于二十世纪初的美国，到二战以后较快地发展起来，越来越多地发挥了政府“外脑”的作用。其实，为政府或领导人出谋划策的“外脑”古已有之，那时候叫谋士，幕僚。但是，当代智库已与幕僚、谋士有很大不同，它发挥团队的力量，具有独立性，而旧时的幕僚、谋士多为依附性很强的个人。
    如今，美国有近两千个智库。既有综合性的，也有专业性的。研究领域涵盖政治、经济、安全、文化、科学技术、社会等诸多领域。在美国，智库通常被定义为以影响政府公共决策为目的、非营利的、独立的研究机构，纯粹的官方研究机构不被视为智库。某些研究机构与政府有某些联系，为挤进智库圈子，它们都极力标榜自己的独立性和中立性。独立性可以说是美国智库的首要特点。
    在美国，智库以多种方式对政府与社会发挥影响力。首先是开展项目研究。各智库每年都会有很多研究项目，选题基本上是自主决定的。研究成果出来后以政策研究报告或学术书籍的方式公开发表，对战略、政策及各种问题发出自己的声音。一些智库也会承包一些政府课题。在此情况下，其研究成果对政府决策的影响将更为直接。但因用的是政府资金，独立性多少要打些折扣。
    其次是组织召开各种国内、国际研讨会。比如著名的布鲁金斯学会，他们一年不知道要召集多少会议。这些研讨会有些是研究项目的一部分，有些是独立的。研讨会召开以后都会形成会议报告和其他形式的研究成果，除少数内部报告外，多数公开发表，力争直接和间接地影响政府决策和公众舆论。
    第三，美国相关法律规定，政府在决策过程中必须开展咨询，向智库咨询已形成惯例。比如，请不同的智库提出政策建议，货比三家。又如邀请智库人员参加听证会、咨询会，国会请、白宫请、国务院各个部门也请。我认识的许多美国智库专家都经常参加这类活动。
    再就是我们经常说的“旋转门”，政府官员与智库专家不断替换角色。“旋转门”的一项基础是美国的两党制，大家都知道，美国的一些智库跟党派有紧密关系。如布鲁金斯学会接近民主党，传统基金会接近共和党。当某党上台执政时，总会有不少支持它的智库人员进入政府，成为政府官员，包括担任国安会、国务院的高级职务。而随着执政党的改变，他们又回智库继续做研究，把执政经验带回智库。有些人曾几进几出。但“旋转门”的基础并不限于两党制，官员离职后进智库或大学从事研究，智库专家学者有见地有、有成被请到政府任职，实际上是一种更普遍的做法。这一做法在美国长盛不衰，还涉及到公务员制度，涉及到官员与专家的素质、能力与水平，不具备这些条件，门是旋转不起来的。
    国历：除了影响决策，充当政府的“参谋”，“外脑”，美国的智库还能起到什么样的作用？不同的智库是否发挥不同的作用？
张沱生：实际上，智库之间的差异化很大，定位也各有不同，不能一概而论。以战略外交类智库为例，开展第二轨道对话也是美国智库发挥的一项重要作用。在外交上，当两国关系遇到严重困难，或面临特别棘手的外交事务和敏感问题时，官方即一轨对话常常会陷入停滞或难以作为，这时二轨对话就有了用武之地。美国智库在这方面非常活跃，并有着丰富的经验。在中美之间，上世纪90年代末以来，智库间的二轨对话不断发展，最初的推动力来自美国的智库。据我所知，对于中美两国间的一些重要的安全对话，如网络安全对话、战略核对话、安全危机管理对话等，当然还有其他一些敏感问题的探讨，二轨都发挥了重要的作用。
    二轨对话由智库出面搭台，组织研讨，具有非正式、非官方的特点，具有较大的灵活性，但必须得到政府的支持。除了政策指导外，一个重要的做法是允许一些官员以个人身份与智库专家学者一起参加会议，参与探讨。对话中，如果双方能达成某些一致，提出的建议得到双方政府的一定认可，下一步将可能由官方继续对话、讨论，否则，则可以完全不算数。还有的会议被称为一点五轨对话，也就是说里面官方的人员会多一些，对话也更受到官方的重视。此外，各国智库研究人员之间通过长期交往，常常能建立起一定的相互信任关系。这种人脉关系在国家关系或者外交某些环节遇到困难时，也可能发挥较大的作用。
    美国的智库还非常注重对于公众舆论的影响。在国内，我们在许多研究领域里，内部研究项目与会议非常多，往往做完了，写个内部报告也就结束了。美国的智库则很不同，他们在项目或研讨会结束时，往往要搞向媒体或公众的发布会，请很多记者来，让参与项目或会议的专家学者介绍有关成果，对公众施加影响。当然，他们也不是什么都讲。我在国外参加会议时有过多次这样的经历，印象很深。何时中国的战略与外交研究智库也能这样做，将是一大进步。
    美国有一些研究项目是政府部门和智库一起来做。最有名的案例是美国国家情报委员会每四年发布一次的“全球趋势报告”。2012年底，其发布题为“2030年全球趋势：不一样的世界”的报告，报告中对全球发展趋势有一些很重要的分析与概括，并引人注目地提出：“西方两个多世纪以来在全球的主导地位将被颠覆”。 就是这个研究项目，几乎从从始至终，都有许多智库的专家学者参加，研究期间和报告发表后，美国国家情报委员会多次组织这些专家学者到中国和其他国家交换看法，听取意见，阐述观点。在北京，主要的智库他们几乎都去了。我所在的单位也与他们座谈过。这一报告在美中两国、在世界上都有较大的影响。智库在其中发挥的作用，特别是传播的作用，是显而易见的。其做法值得我们学习。
    美国的智库还非常善于利网页向公众传播观点，扩大影响。举行各种日常报告会和讲座，是智库十分普遍的做法。在当前信息化的世界，公众舆论对政府决策的影响已经越来越大，智库对国内外公众舆论发生影响，在公共外交上发挥作用，不仅能对政府决策发生影响，还能对国家的对外政策起到支持作用。
    随便提一下，公共外交主要是指由政府主导的对外国民众、媒体的工作，其与传统的政府间外交不同，有着特殊的功能。近年来，公共外交已引起各国越来越多的重视。值得注意的是，虽然公共外交由政府主导，但如果政府直接披挂上阵，直接做宣传，甚至大把花钱把广告做到国外去，往往效果不佳，甚至适得其反。美国在这方面很重视发挥智库的作用，值得我们学习。
    国历：刚才我们谈的都是美国智库有什么作用。现在您能谈谈，中国智库的发展的总体现状吗？如何能建立“中国特色的新型智库”？
    张沱生：说到中国智库的发展现状，就不能不提到2014年1月22日美国宾夕法尼亚大学“智库项目（TTCSP）”研究成果《全球智库发展报告2013》中的数字。报告提出，截至2013年8月，全球各地共有智库6826家。全球智库数量最多的国家是美国（1828家），中国超过英国、印度、德国，以426家的总量居世界第二。
宾夕法尼亚大学的研究报告对中国智库进行了总结，将中国智库分为党政军智库、社会科学院智库、高校智库和民间智库四类。宾大的研究报告把“党政军智库”排在了中国智库的第一位，而按照国际上通常对“智库的定义或标准，政府内的研究机构是不算智库的。宾大这样做，也算是承认了中国特色吧。美国人当然知道，美国的智库是在其自身的政治、社会生态下发展起来的，在中国不可能生搬硬套。回顾历史，我们早先学习的是苏联的做法，成立社会科学院，建立起大而全的科研体系，资金全部由国家提供。这和美国是两种完全不同的体系。改革开放以来，我们又建立了各种政策研究室、研究中心或研究所，有中央的，有地方的，还有军队的，但基本上仍是政府内的研究机构。上世纪80、特别是90年代以后，中国引入了“智库”的概念，开始较多地借鉴美国智库的经验，半独立的和完全民间的智库逐渐有了较大的发展。
    习近平总书记讲“推进中国特色的新型智库”，我认为，重要的一点就是不能完全套用外国、包括美国的理论和做法，如果硬套的话，中国的智库将难以得到健康、快速的发展，甚至还可能走弯路。但另一方面，外国的好做法、好经验则一定要学过来，为我所用。中国智库要想办好、办出特色，首先要根据中国国情对“智库”进行准确定义，清华大学公共管理学院院长薛澜认为中国智库应是“相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构。”这也许是一个目前可行的定义。强调扩大智库的独立性，不一定要机构完全独立于政府之外，重在其运作、研究保持必要的独立性。围绕这一点可以大做文章，可以用以解决中国缺少独立民间研究机构的问题。
根据以与政府的关系，中国的智库可大致分为官方研究机构、半官方研究机构和民间独立研究机构三类。对于官方研究机构来说，拥有独立性比较难，承担的任务也有所不同；对于完全民间的研究机构，目前有两个问题，一是不少机构的研究能力比较薄弱，二是政府的信任度不高，当然，这些在未来的发展中，可以逐步得到改变；而对于半官方的机构来说，在借鉴国外经验、较独立地开展研究和争取政府支持方面，目前可能处于比较有利的地位。因此，中国要想发展“中国特色的新型智库”，我认为，一是要从现实出发，努力使三类研究机构都尽可能地发挥各自的作用；二是要着眼长远，积极促进后两类智库、首先是半官方智库的建设与发展，支持其发展成为真正的“外脑”。
    去年以来，智库建设成了热门话题，走在最前面的是高校，纷纷建立自己的智库的功能。为什么高校智库发展得快？我觉得它有几点便利：不是政府部门，也不是民间，处于两者之间，但与政府有较好的联系渠道；人才济济，有很多好的专家学者；对外更开放、财政上也较易得到各方面的支持。总之，在目前情况下，高校的智库恰似半官方的研究机构，在官与民之间，很多事情好说、好办，有较易于生长的环境，可能开展更为独立的研究。
    改革开放以来，有一些官方的研究机构已经试图向民间研究机构转型，比如中国（海南）改革发展研究院。据报道，该院副院长苗树彬曾就智库建设提出：所谓“特色”，是指与各级政府研究室、发展研究中心和社科院相比存在明显差异，不是政府举办的、不受财政供养的、没有行政级别的、员工聘任不受人事部门调控的、干部不是由组织部门任免的、研究选题不是政府下达而是独立自主选择的，等等。如果把这个问题的讨论放在30多年改革开放的视野下看，所谓的“特色新型智库”，就是在30多年改革开放历史进程中应运而生且管理体制、治理结构、运行机制与官办智库显著不同的公共政策研究机构。这样的公共政策研究机构，很可能就是中国现代智库的中间形态。最终经过我们的改革和调整，把这些“半官方”的，处于中间形态的智库发展成适合中国政府需要的“中国特色的新型智库”。我赞成他的看法。
    国历：您刚才谈到了中国智库的基本状况，下面您能重点谈谈中国各类智存在的主要缺陷或面临的主要问题吗？找准了问题才能改进和向前发展嘛！
    张沱生：中国的研究机构既面临一些共性的问题，也面临一些不同的挑战。我认为主要有以下几个方面：
    一是领导层和职能部门对智库的重视与支持仍需加强，特别是对民间和半官方的智库。为解决好这一问题，既要提高政府部门的认识，还要提高智库本身的研究水平。令人高兴的是，随着形势的发展，政府对各类研究机构的重视程度已在不断提高。在国际安全研究领域，目前已经有越来越多的智库专家被邀请参加有关职能部门，如外交部、中外办、台办、总参等召开的吹风会、咨询会，参与讨论，提供政策建议。不少部门的做法已经形成机制。只是跟美国比，当前还缺少性法律性的安排。
    二是资金制约。对于研究国际问题、外交安全问题的智库来说，企业不愿意给钱，国外基金会的钱“烫手”，政府的拨款又不足，经费不足的问题比较突出。美国的税收制度有利于鼓励企业向智库赞助，美国还有最发达的各种基金会，其智库的理事会中也多有企业家参加。这方面的差距恐怕难以在短期内缩小。从长远看，中国智库的发展恐怕还是要走官产学相结合的道路。
    三是在研究方法、研究工具上，我们多数智库和美国智库的差距仍然很大。许多研究机构的研究方法陈旧，美国智库早已普遍采取的一些研究方法，如建模、定性定量分析相结合、模拟推演、系统研究等，我们的许多智库仍不甚了解或因种种原因无法使用。当前，要采取新方法，研究新问题，关键是解放思想，破除旧的观念。中国人一点也不笨，可以较快地赶上去。这方面，我所在的单位在开展模拟推演、综合运用多种新方法进行战略规划研究方面有不少实践，已经取得了一些重要的研究成果。
    四是对公众发挥积极影响力不足。近年来，虽然出现了一些积极变化，但却鱼龙混杂，许多好的成果、好的观念未能向公众发布、宣传，一些不准确、甚至是不正确的观点却四处传播。中国的官方和半官方智库在互联网络的建设上，在发挥机构网页的作用上，与美欧著名智库的差距更是十分明显。这方面的问题必须尽快得到解决。今后，如果能得到政策的支持和引导，中国智库在些方面发挥作用的潜力将是非常大的。
    五是缺乏独立性和开放性，这是最大的缺陷。上面提到的问题多多少少都与此有关。在这方面官方研究机构表现得最突出。出现这种情况，既有体制上的障碍，又有认识上的原因，还源于缺乏创新意识。我也曾看到这样的情况，有些研究机构随着独立运作和开放性的不断增加，曾经取得突出的研究成果，但后来却明显退步，重新变得十分官方化、机关化，不禁令人叹息。
    总之，要弥补当前中国智库存在的种种缺陷，逐步加强独立性、开放性应是最重要的。对于民间的和半官方的智库要支持其保持独立性和较大的独立性，政府直属的研究机构，也应朝此方向努力，力争做到“不唯上，不唯书，只唯实”。至于加强开放性，则更应是对中国各类智库的共同要求。
    国历：有人说，政府邀请专家学者参与会议，往往是只想听好话，不想听不同意见，只要是说了不中听的话，下一次就不邀请你了，因此很多专家只好“报喜不报忧”，您怎么看这种弊端？
    张沱生：我觉得情况没有那么严重，就我自身所在的外交与安全领域来说，当前各个相关部门对听了各种意见是越来越开放了，并特别欢迎有见地的意见。当然，最终能吸收多少，则还要由多种因素所决定。假如你的意见和现实政策差距太大，即使觉得你说的有道理，但在向上汇报或反映时也会打折扣，这其实是很正常的。尽管如此，一些比较超前的建议仍可能逐步发生潜移默化的影响。一次、两次、三次，持续提出，最后终于得到了积极的反应。
    当前，智库提出的意见上面是不是重视，爱不爱听，虽然也有“报喜”与“报忧”的问题，但最重要的还在于你的建议与看法对不对，在于你会不会正确地提出建议。现在有些学者，严重脱离现实，又离工作层、决策层非常远，却自以为高明，这样你提出的看法与建议就往往不靠谱。所以说，从一定意义上讲，“半官方”研究机构的专家学者还是有比较优势的，“一脚在内，一脚在外”，既了解实际情况，又懂政策，提出的建议往往更容易为上面所接受。面对政策建议可能遇到的尴尬，对智库来说，关键的是要加强自身建设，努力形成更符合实际情况也更能满足政府需要的研究成果。智库的专家与学者决不能自以为高，夸夸其谈。否则，如果言之无物，只会发豪言壮语、讲故事，这样的专家，职能部门自然是请了一次就决不再请第二次。
    国历：中国正在崛起，一个崛起中的大国将面临诸多安全挑战，这对国家的安全决策必将带来重大压力。在国家安全决策中“智库”能起到帮助相关部门科学决策的作用吗？中国的智库应如何更好地发展，积极参与决策呢？
    张沱生：先谈谈你提出的第一问题，安全挑战上升对安全决策形成重大压力的问题。你讲得完全正确，在当前世界全球化、信息化、多极化加速发展的形势下，中国崛起已走到一个关键的时刻。面对国际形势、国际问题的日新月异；面对各种安全挑战，包括日益交织在一起的传统安全、非传统安全及全球公域安全（海上通道、太空与网络安全）挑战；面对中国与世界关系发生的巨大变化，中国自身成为国际形势、格局中的一大变量；再加上中国领导制度变化带来的领导人阅历、经验的变化，以及世界上决策辅助手段、方法、技术的快速发展，在如此复杂的形势下，中国的安全决策已决无可能再只依靠少数领导人和主要职能部门来进行，而必须走向科学、民主决策。其中，大力推动作为“外脑”的智库建设，使其对决策形成重大助力，已是迫在眉睫的一项重大任务。
    智库能对科学民主决策发挥重要作用吗？这是第二个问题。我认为答案是完全肯定的。这一点既为国外的经验所证实，也为我们自己的实践证实。前面已经提到，智库的研究成果、智库专家学者的建议，近年来已越来越受到政府有关部门和国家领导层的重视，专家学者参加各种职能部门举办的咨询会、研讨会已逐渐成为常态，越来越多的政府决策机构已经开始委托智库做课题，提建议，这都是很好的现象。而习主席明确提要加强智库建设更表明了领导层对智库作用的认识。当然，我前面也讲到政府对智库的重视还不够，这是一个问题的两个方面。总的看，这是前进中的问题。
    你提的第三个问题，中国的智库应如何加快发展，参与决策，其实我在谈前面的问题时已经讲到了，现在再补充一点，作一个总结。我认为，首先，就国家来说，对于现有各类智库，都应给予支持与引导，政策要放开，法律要保障，最大限度地发挥智库的“外脑”作用。第二，针对中国智库存在的缺陷，在今后一段时间，要适度突出智库的独立性与开放性，鼓励智库讲真话、讲实话，敢于提不同意见，这方面做好了，中国智库也完全能像国外一流智库那样，出思想，出理论、出战略、出政策。第三，智库本身要抓住发展大好时机，处理好继承与创新，自主与借鉴的关系，努力作为，完成好四大任务，包括提供准确信息、提出有预见性和可行的政策建议；积极开展内外交流，构建创新研究平台；正确引导与反映公众舆论，积极开展公共外交；加强自身建设，努力拥有最好的机制、人才和先进的研究方法。美国最著名的智库布鲁金斯学会有三大宗旨：Independence (独立)、Quality (质量，包括人才与成果)、Impact (影响力，对决策及公众舆论）。我想，这三点，对于中国智库来说，都有重要的借鉴意义。