汤敏：城镇化的机遇与难题都在于农民工的市民化

国务院参事 汤敏

   城镇化是我国最大的内需， 是中国现代化进程中的大机遇。在我国，城镇化的重点与难点都在农民工的市民化上。要解决这一重大问题，需要有新思路，大手笔。 当前农民工市民化的条件和时机已经成熟。 可以考虑从“十二五”时期起步，逐步解决农民工及其家庭成员的市民化问题。

   农民工已经成为我国创造社会财富的主体。常年在外打工，甚至举家迁出的农民工已经占到农民工数量的较大比重。他们中的一部分已在相当程度上融入了城市社会生活，在技能、收入已经可以支持他们在城市较低水平地生活下去。

   应该引起特别关注的是，近年来，农民工已进入了代际转换时期，对他们的诉求要给予关心。80后与90后的农民工已经成为农民工的主体，占外出农民工的六成以上。他们大多数都受到了更好一些的教育和职业技能培训。与他们的父辈不同，他们基本上没有从事过农业生产，更注重体面劳动和发展机会，期盼在城里长期稳定生活。他们要求在精神、情感生活需求能够得到更好的满足，维权意识日益增强。新生代农民工问题已经开始对我国社会稳定、经济可持续发展产生影响。

   然而，由于农民工市民化的问题还没有得到根本上的解决，农民工及其家庭成员在享受义务教育、高考、劳动就业、医疗卫生、社会福利以及政治权利等方面与城市市民有着明显的差别。特别是农民工住房还游离于城市住房保障体系之外。农民工不能真正融入城市社会，处于一种“半城市化状态”。

   还应该看到，我国“半城市化”问题是在过去六十年城乡二元化的态势下逐渐形成的。因此， 农民工市民化的过程也要循序渐进。应充分尊重农民工本人及其家庭成员的意愿，逐步放宽农民工落户条件，优先解决举家到城市多年， 在城市已经稳定就业、签了长期就业合同的农民工。对不同类型城市可制定不同的准入条件和采取不同的政策，特别是要考虑到当地的财政、教育、医疗卫生、社会保障以及住房的接纳能力。中央政府也可以设计一定的激励机制， 鼓励有条件的城市加快解决农民工市民化的问题。

   那么， 如何才能有序地推进农民工市民化的进程呢？

   一是要制定可实现的目标。从现在起用大约十年时间先解决2亿左右的已经在城内的农民工以及其家属的身份转换问题。 可以考虑先让在城市居住十年以上， 具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民。 然后逐步降低门槛，解决其他进城农民工以及他们愿意留在城里的家属市民化的问题。 从2020到2030年再解决2亿左右农民工及其家属的市民化问题。即今后20年平均每年要解决2000万人的户籍以及与之配套的社会福利问题。在早期可以起步慢一些，中小城市和小城镇，可很快完全放开户籍限制。大城市和特大城市，根据本地综合承载能力逐步放宽落户条件。 待各地取得经验后， 再加快推广速度。

   二是建立“人地”挂钩、“人钱”挂钩的激励机制，调动城市政府接纳农民工落户的积极性。可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题。中国发展研究基金会的研究报告估计，我国当前农民工市民化的人均成本约在10万元左右。中央与省级政府可以通过财政的转移支付分担一部分，用于市民化后的农民工极其家属的教育、医疗补助和社会保障支出。城市政府则通过地方财政，以及农民工自己通过市场机制再解决住房等余下部分。财政补助的资金来源，可以考虑发行专项国债，也可以从国有企业上缴利润以及股份减持中提取一定比例。

   三是将农民工纳入城镇住房或租房体系。农民工市民化最大的难点是住房问题。要引导农民工把其收入和积蓄用到在城市租房与购房上来。对于购买城市经济适用房、限价房的定居农民工，可采取降低其购房首付款比例，延长还款期等政策。把符合条件落户的农民工纳入廉租房援助范围。还要允许探索由集体经济组织利用农村建设用地建立农民工公寓。鼓励房地产商开发建设适合农民工租赁的社会化公寓，培育小户型房屋租赁市场。

   四是要探索农民工市民化后的土地退出机制。首先是要禁止违法调整、收回进城定居农民工的承包地或强迫流转承包地。同时，要允许农民工在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地和房屋及其宅基地并获得财产收益，作为他们进城定居的部分资金来源。

   我国正处在城镇化的快速发展期， 是一项人类历史上前所未有的艰巨任务。中国人口众多、资源有限，这决定了在城镇化的过程中，需要走出一条有自己特色的道路，这是中国城镇化道路的必然选择。 

国务院参事汤敏简介

   汤敏，男，汉族，1953年12月生。广东广州人。无党派人士。国务院扶贫办友成企业家扶贫基金会常务副理事长。曾任亚洲开发银行驻中国代表处首席经济学家、副代表，国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长。长期从事宏观经济研究。2011年2月被聘任为国务院参事。