林毅夫：有效市场与有为政府协同发力化解过剩产能

    今年《政府工作报告》提出，去产能是2016年供给侧结构性改革的重点工作之一。我认为，应该“有效市场、有为政府”协同发力，通过“汰劣存优”来实现提质增效的去产能。
    钢铁、煤炭、有色金属、水泥等行业产能的严重过剩既有周期性原因，也有结构性原因。
    周期性原因是，美欧日等发达国家尚未复苏，外部需求疲软导致我国出口增幅锐减，出口相关产业部门投资积极性下降；同时，我国危机初期采取的反周期扩展性项目建成完工，基础设施和房地产投资减速。国际、国内需求同时下滑，产能过剩因此产生。
    在正常的市场经济中，当市场需求出现周期性下降，价格持续低迷，部分效率低的企业会因亏损、破产而退出，产能相应减少，市场供需会达到新的均衡，留下的企业总体效率提高。我国则由于供给侧结构性的原因，市场这种“汰劣存优”的功能难于发挥，效率低的企业退出困难，于是出现了结构性的产能过剩。
    结构性原因包括非市场化的竞争主体和非公平的市场竞争环境。非市场化的竞争主体是由于僵尸企业承担了雇佣冗员维持社会稳定和增加地方GDP和税收的政策性负担，而享有预算软约束，能够持续亏损而不退出甚至扩大产能。非公平的市场竞争环境主要是监管体系不完善、不规范，部分企业可以通过降低环保标准、产品质量、安全要求等不正当方式降低成本，造成低水平价格竞争和产能扩张。
    由于周期性和结构性原因并存，要在去产能时，实现“汰劣存优”提质增效，需剥离企业政策性负担，消除为僵尸企业提供政策性补贴的理由，并严格环保、质量、安全等执法，形成公平竞争的市场环境。同时，要通过加快高回报率基础设施建设和引导企业走出去扩大国内外需求。具体的政策建议如下：
    1.全面剥离企业政策性负担，使企业成为真正市场主体。剥离政策性负担，人员分流和安置是关键。下岗失业要区分由于需求下降导致的市场性失业和淘汰冗员导致的政策性失业。对于市场性失业，社会政策应发挥“托底作用”，要以城镇居民基本医疗、养老、失业保险和最低生活保障等制度为支撑。对于政策性失业，需要新的政策安排，可利用工业企业结构调整资金或其他专项资金支持政策性失业人员安置。在重点地区、重点行业要开展有针对性的再就业培训，提升失业人员的再就业能力。
    2.调整考核体系，提高地方政府化解产能过剩的积极性。可明确出台意见，将各级地方政府因“去产能”造成的GDP和税收变化单列，以提高地方政府削减产能的积极性。
    3.明确债务处理规则，硬化企业预算约束。债务处理应坚持“市场化、法治化”原则，由企业、银行、资产管理公司等市场主体依法进行破产和兼并重组。落实金融机构呆账核销、加大抵债资产处置力度的财税政策。开设司法绿色通道，以公开、公平、公正方式加快企业破产和兼并重组流程。
    4.严格环境、质量、安全执法,构建公平竞争的市场环境。加大地方政府考核体系中环保、质量、安全的权重，对出现违规、违法生产企业的地区，实行地方政府首长和分管部门主管双向问责制度。完善相关法律法规和执法力度，推广在线实时监控，对未达标企业严厉处罚或关闭，让违规成本高于守法成本。
    5．积极扩大国内外需求，缓解周期性产能过剩。第一，加快高回报率基础设施投资，扩大国内需求，包括大中型城市地铁工程，京津冀、长三角、珠三角地区城际高速铁路，城市地下管道，华北等地区天然气管道铺设，棚户区改造等惠及民生的基础设施建设。第二，配合“一带一路”、“南南合作”等国家发展战略，加强产能合作，鼓励企业利用对外承包工程和重大基础设施投资项目，抱团出海，扩大国际需求。联合学术机构、政府部门和大型企业成立智库机构，加强国别研究，为企业“走出去”提供公共信息。