参事馆员看两会（上）

有效市场与有为政府协同发力
国务院参事、全国政协常委、经济学家  林毅夫

    今年《政府工作报告》提出，去产能是2016年供给侧结构性改革的重点工作之一。我认为，应该“有效市场、有为政府”协同发力，通过“汰劣存优”来实现提质增效的去产能。
    钢铁、煤炭、有色金属、水泥等行业产能的严重过剩既有周期性原因，也有结构性原因。
    周期性原因是，美欧日等发达国家尚未复苏，外部需求疲软导致我国出口增幅锐减，出口相关产业部门投资积极性下降;同时，危机初期我国采取的反周期扩展性项目建成完工，基础设施和房地产投资减速。国际、国内需求同时下滑，产能过剩因此产生。
    在正常的市场经济中，当市场需求出现周期性下降，价格持续低迷，部分效率低的企业会因亏损、破产而退出，产能相应减少，市场供需会达到新的均衡，留下的企业总体效率提高。我国则由于供给侧结构性的原因，市场这种“汰劣存优”的功能难于发挥，效率低的企业退出困难，于是出现了结构性的产能过剩。
    结构性原因包括非市场化的竞争主体和非公平的市场竞争环境。非市场化的竞争主体是指，僵尸企业承担了雇用冗员维持社会稳定和增加地方GDP和税收的政策性负担，而享有预算软约束，能够持续亏损而不退出甚至扩大产能。非公平的市场竞争环境主要是监管体系不完善、不规范，部分企业可以通过降低环保标准、产品质量、安全要求等不正当方式降低成本，造成低水平价格竞争和产能扩张。
    由于周期性和结构性原因并存，要在去产能时，实现“汰劣存优”提质增效，需剥离企业政策性负担，消除为僵尸企业提供政策性补贴的理由，并严格环保、质量、安全等方面的执法，形成公平竞争的市场环境。同时，要通过加快高回报率基础设施建设和引导企业走出去扩大国内外需求。具体的政策建议如下:
    1.全面剥离企业政策性负担，使企业成为真正市场主体。剥离政策性负担，人员分流和安置是关键。下岗失业要区分由于需求下降导致的市场性失业和淘汰冗员导致的政策性失业。对于市场性失业，社会政策应发挥“托底作用”，要以城镇居民基本医疗、养老、失业保险和最低生活保障等制度为支撑。对于政策性失业，需要新的政策安排，可利用工业企业结构调整资金或其他专项资金支持政策性失业人员安置。在重点地区、重点行业要开展有针对性的再就业培训，提升失业人员的再就业能力。
    2.调整考核体系，提高地方政府化解产能过剩的积极性。可明确出台意见，将各级地方政府因“去产能”造成的GDP和税收变化单列，以提高地方政府削减产能的积极性。
    3.明确债务处理规则，硬化企业预算约束。债务处理应坚持“市场化、法治化”原则，由企业、银行、资产管理公司等市场主体依法进行破产和兼并重组。落实金融机构呆账核销、加大抵债资产处置力度的财税政策。开设司法绿色通道，以公开、公平、公正方式加快企业破产和兼并重组流程。
    4.严格环境、质量、安全执法，构建公平竞争的市场环境。加大地方政府考核体系中环保、质量、安全的权重，对出现违规、违法生产企业的地区，实行地方政府首长和分管部门主管双向问责制度。完善相关法律法规和执法力度，推广在线实时监控，对未达标企业严厉处罚或关闭，让违规成本高于守法成本。
    5.积极扩大国内外需求，缓解周期性产能过剩。第一，加快高回报率基础设施投资，扩大国内需求，包括大中型城市地铁工程，京津冀、长三角、珠三角地区城际高速铁路，城市地下管道，华北等地区天然气管道铺设，棚户区改造等惠及民生的基础设施建设。第二，配合“一带一路”、“南南合作”等国家发展战略，加强产能合作，鼓励企业利用对外承包工程和重大基础设施投资项目，抱团出海，扩大国际需求。联合学术机构、政府部门和大型企业成立智库机构，加强国别研究，为企业“走出去”提供公共信息。

化解房地产库存不可一蹴而就
国务院参事、住房和城乡建设部原副部长　仇保兴

    化解房地产库存是推进供给侧结构性改革重点任务之一，李克强总理在　《政府工作报告》　中指出，要“完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，适应住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存”。这为2016年乃至今后几年化解房地产库存的政策着力点指明了方向。
    化解房地产库存需要积极推进，也需要讲求科学。去库存要解决的是三十年积累的陈旧病症，治疗必然是一个长期的过程，不能把它看成是短期的应急措施，像过去砸纱锭这样去追求短期速成肯定是不行的。有个别人认为现在去库存就要用炸药包炸烂尾楼，这肯定是一种危险的思想误区。
    房地产要去库存，但更要防止金融系统风险。2008年之前，美国为了解决穷人住房问题，把房产首付降到零，结果很多不具备买房资格的人大量涌入购房队伍，金融界又把这类“毒资产”打了好几次包，再卖到全世界去了。同时加拿大议会通过了学美国的决定，也要把购房首付降到零。正巧随后几天金融危机爆发了，加拿大这个政策就胎死腹中了。该国议员们认为，如果美国的金融危机推迟几个月爆发，加拿大就跟美国一样了，也就成为风险的策源地了。所以，加拿大人认为自己是万幸。首付降到零，就意味着上百倍金融杠杆，金融风险将不期而遇，这是很典型的案例。我国应防止为了局部性的矛盾整治出一个整体性的顽症来。房产按揭20%首付是风险底线，防火墙一定要有。
    与三、四线城市相反的是，我国一线城市房价高企，十几个一、二线城市却集中了全国大部分城市金融资产。而三、四线城市虽然“房地产去库存”任务繁重、但由于房价接近建设成本，下降的空间也有限。这意味着十多个城市集中了大部分金融风险，除了必须及时对金融系统进行“压力测试”、适时提高按揭首付比例外，还需以可靠的金融工具来取代目前广泛存在的P2P集资和银行“表外”信托投资。
    值得指出的是，我国去年房地产投资仅增加1%，为十几年来最低值。这也说明，我国房地产企业绝大多数属私企和混合所有制，对市场需求动向较为敏感，投资增幅明显下降，这证明市场化去库存的序幕已平稳拉开，只要继续深化市场机制作用的发挥，再配合当地政府的政策微调，“和风细雨”式的去库存结局是可以预期的。由此可见，我国房地产去库存方法上应坚持:凡是市场机制能发挥作用的，政府之手不必多干预;凡是地方政府能创新推进的，中央政府不必“越俎代庖”;凡是能“从下而上、和风细雨”平稳转型的，就不应采取“从上而下、暴风骤雨”运动式推进。
    总之，我国房地产市场去库存“任重道远”，必须在调动各方面积极因素和充分发挥市场机制作用的基础上，坚持“优惠自住性住房需求、支持改善性住房需求、允许投资性住房需求、限制投机性住房需求”的整体方略。审慎出台行政干预措施，指导和鼓励基层政府进行以问题导向为主的“试错式”创新，最终达到房地产市场整体“控增量、转存量”的去库存目标。

    
为简政放权点赞加油
国务院参事、国家质检总局原总工程师　张纲

    今年2月，国务院印发《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》，全国243万家餐饮企业、1445万从业人员将从中受益。一家餐饮集团称，其4000多家餐厅连锁店每年可节省办证、换证、培训等相关费用约7300万元。
    这只是政府推进简政放权的一个缩影。2013年3月，李克强总理在十二届全国人大一次会议上承诺，本届政府任期内要削减国务院部门行政审批事项1/3以上。三年来，国务院把简政放权作为改革的“先手棋”、“当头炮”，义无反顾地向纵深推进，成效斐然。
    五年任务两年完成，改革路上快马加鞭。2013年、2014年国务院先后7批取消或下放审批事项共537项，提前完成了减少1/3的承诺。2015年，改革进一步加力，从“部门端菜”向“群众点菜”转变，又分两批取消“含金量”高的审批事项。目前国务院部门共削减行政审批事项618项，占总数的40.7%，超额完成了预期目标。同时，深化商事制度改革，全面推广“三证合一”。开辟审批制度的“第二战场”，分两批取消中央指定地方实施行政审批的事项200多项，为地方政府推进改革“解套松绑”。
    坚决堵住偏门后门，法制政府加快建设。非行政许可审批长期被指为“制度后门”和“灰色地带”，本届政府下决心全部清理。2015年5月，国务院印发《关于取消非行政许可审批事项的决定》，通过取消、依法转为行政许可、调整为政府内部审批事项或其他权力等途径，全面完成了对原有453项非许可审批事项清理工作，彻底消除了这一审批类别。政府权力不再藏着掖着，全然回归法治轨道。
    清理规范中介服务，切断审批利益链条。长期以来，一些所谓的“红顶中介”，戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子，破坏市场规则，蚕食改革红利。国务院分两批清理规范中介服务，让附着于审批权力上的“狗皮膏药”失去容身之地。
    积极推行“清单制度”，权力在阳光下运行。2014年1月，国务院部门行政审批事项清单在网上公开，请全社会监督，防止边减边增、明减暗增、弄虚作假等问题。各地政府对部门权力进行“大起底”，通过全面梳理，制定并公布权力清单、责任清单，做到“法不授权不可为，法定职责必须为”。同时，对市场主体行为，制定负面清单，做到“法不禁止即可为”，随着清单管理由“正”转“负”，使企业获得了更大经营自主权和活动空间。
    3月5日，李克强总理在政府工作报告中，对“加强供给侧结构改革”进行部署时，首先强调推进简政放权。简政放权对于释放市场活力、激发社会创造力、促进对外开放、提高政府效能等，正在注入巨大的正能量。政府的这场自我革命需在进一步转变管理理念和方式中深化，放权应进一步协调同步，监管应进一步规范到位，服务应进一步优质高效，以政府行政权力的“减法”不断换取市场活力的“加法”，推动供给侧要素配置的政策和制度安排，使“双创”的血液在全社会自由流动。让我们一起为简政放权点赞加油!

    
坚持走绿色低碳的发展路径
国务院参事室特约研究员，清华大学低碳经济研究院院长、原常务副校长　何建坤

    今年的《政府工作报告》再次强调“十三五”要着力“推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境”。坚持在发展中保护、在保护中发展，持续推进生态文明建设。“十三五”的开局之年，2016年将加大环境治理力度，推动绿色发展取得新突破。
    当前我国经济发展面临严重的资源和环境制约，特别是煤炭、石油等化石能源消费所排放的二氧化硫、氮氧化物、烟尘等常规污染物严重超出环境承载能力和自净化能力。当前要促进大气、水资源、土壤等环境质量的全面好转，除严格排放标准和加强治理措施外，更重要的是推动能源生产和消费革命，控制和减少化石能源消费量，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，从源头上扭转生态环境恶化趋势，形成人与自然和谐发展的现代化建设格局。
    去年12月份联合国气候大会提出到本世纪下半叶实现温室气体净零排放，这也意味着到本世纪下半叶要以新能源和可再生能源为主体的低碳或零碳能源体系，取代当前以化石能源为支柱的高碳能源体系。这将加速世界范围内经济发展向低碳化转型，从而将重塑世界经济、贸易、能源和技术竞争格局。当前我国以生态文明建设为指引，走绿色低碳发展路径，既是在国内新常态下促进经济社会发展与资源环境相协调和可持续发展的根本途径，也是顺应世界能源变革和低碳转型的潮流，深度参与并引导全球治理，提升国际竞争力和影响力的战略选择。
    为促进经济发展方式向绿色低碳转型，我国在“十二五”规划中制定了单位GDP能源强度下降16%和二氧化碳强度下降17%的约束性目标，现均已超额完成，而且其下降幅度远超发达国家和世界同期平均水平，节能降碳成效举世瞩目。当前我国又提出到2030年左右二氧化碳排放达到峰值的自主贡献目标，届时经济持续发展将不再依赖化石能源消费的增长，也不再更多地占用地球环境容量，成为我国资源环境形势根本性好转的重要标志和经济发展方式转变的重要转折点。“十三五”期间将以该目标为导向，加强绿色低碳转型的制度建设，完善政策激励机制，强化各级政府目标责任制。包括加快推进能源管理体系和价格机制改革，启动全国统一碳交易市场，在实施单位GDP能源强度和碳强度下降约束性指标的同时，探索实施能源特别是煤炭消费总量的控制目标。
    我国新常态下经济深度调整，转换发展动力、转变发展方式，优化产业结构，将有效改变资源依赖型粗放扩张的高碳发展方式，走上创新驱动型内涵提高的绿色低碳发展路径。当前，钢铁、水泥等高耗能原材料产品需求已开始下降，将有助于控制能源消费的增长。“十三五”期间，煤炭消费量将达到峰值，能源总需求的增长将主要依靠增加非化石能源供应满足，常规污染物和二氧化碳排放总量将得到有效控制，从而打造并形成促进国内经济持续增长、环境有效改善与全球应对气候变化的多方共赢局面。

    
把握农业“三新”抓好五个着力点
国务院参事室特约研究员、农业部原总经济师　张玉香

    李克强总理在十二届全国人大四次会议上所作的　《政府工作报告》，全面部署了“十三五”时期和今年经济社会发展的重大任务，尤其是对推进供给侧结构性改革作出了重点安排。作为国民经济的基础，农业也面临供给侧结构性改革的问题，必须科学把握、扎实推进。
    一、农业供给侧结构性改革要把握农业“三新”
    “十二五”期间，我国农业农村发展成果丰硕，成为经济社会发展的突出亮点，但也面临不少新情况新变化。主要表现在:一是农业生产呈现新特点。受资源环境约束加剧、生产经营成本上涨等影响，农业增产潜力受限。同时，生产布局的区域特征日益明显，商品化程度不断提高。二是农产品消费呈现新特征。需求总量刚性增长，质量要求越来越高，差异化多样化需求逐渐增多。三是农产品流通呈现新态势。国内外价格持续倒挂，国内库存高企、进口不断增加。国内外联动性增强，国内市场活跃度与风险加大。
    巩固和发展农业农村经济的好势头，必须在准确把握上述农业“三新”的基础上，深入贯彻落实新发展理念，坚持问题和目标导向，围绕保障粮食安全、提高农业效益和促进农民增收，以加快转变农业发展方式为主线，以提高农业供给体系质量和效率为目标，深入推进农业供给侧结构性改革，走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。
    二、农业供给侧结构性改革要在五个方面着力
    按照中央农村工作会议关于当前要高度重视去库存、降成本、补短板的总体要求，大力推动农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，综合施策、精准发力，要突出抓好以下五个方面。
    （一）以结构调整谋布局。一是调整品种结构，通过适当调减玉米面积，优化粮食品种结构和库存结构，探索“大食物”途径。实现藏粮于地、藏粮于技。推进粮经饲统筹、农林牧渔结合，促进当前和长远稳粮增收。二是调整品质结构，按照绿色化、可持续的要求，减少化肥、农药等不合理使用，发展优质特色农业。三是调整区域结构，发挥农产品优势布局带动作用，推动不同区域统筹管理，协调互动。
    （二）以一二三产业融合拓空间。一要大力发展农业新型业态，推动生产、加工、物流一体化，大力发展休闲农业和乡村旅游，延长产业链，引导产业集聚，拓展农业多种功能，以新供给创造新需求，激发新动能，释放新活力。二要打造农村公共服务升级版，既推动产品升级，又推动服务延伸，加强基础设施建设，尤其要推进互联网、大数据等的应用，促进城乡互动。通过产业融合与服务升级，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、统筹发展。
    （三）以质量品牌增效益。一是坚持以标准化为抓手，聚焦提质增效，健全标准体系，建立追溯制度，促进“产管结合”，全面提高农产品质量安全水平和市场竞争力，推动数量质量效益生态并重。二是以品牌化为导向，将品牌化作为现代农业发展的国家战略，以品牌带动品质，以优价激励优质。大力发展“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品）、区域公用品牌等，带动产业升级，促进生态可持续。
    （四）以市场流通激活力。一要建立统一开放竞争有序的现代市场流通体系，推动农产品市场升级改造，大力发展冷链物流、电子商务等现代流通方式，推进产销对接，降低交易物流成本。二要统筹国际国内两个大局，充分利用国际国内两种资源、两个市场，引导培育一批特色突出、市场竞争力强的农业企业和产品。
    （五）以创新实践添动力。推进供给侧结构性改革，要基于农业不同于其他产业的实际，加大实践探索和制度跟进。一是政策扶持方式创新，深入对临时收储、价补分离、农业补贴以及高标准农田创建扶持等深入研究，总结成功经验，健全扶持体系。二是农业经营制度创新，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。三是科技创新，在新品种新技术、机械化、信息化等方面深入研究，重点突破，提高科技支撑力。四要大力培育新型经营主体，适度扩大经营规模，加强主体教育培训，强化金融服务，推动资本市场服务农业产业。
    农业供给侧改革既涉及生产力的调整，又涉及生产关系的变革。通过供给端发力破除增长困境，全面提升粮食等重要农产品供给保障水平、多种形式适度规模经营的引领水平、农业技术装备水平、农业生产经营效益水平、农产品质量安全水平和农业可持续发展水平，将有力拉长农业这条“四化的短腿”，补齐农村这块全面小康的短板。
   

京津冀协同发展稳步推进
国务院参事，国家发展改革委原副主任，第十二届全国政协委员、民族和宗教委员会副主任　杜鹰