资中筠:探讨美国政府对经济的干预

    美国政府对经济的干预，应从100年历史的角度来看，宏观的角度去理解。当前有一种说法，美国自由市场经济不行了，也得政府来救市，美国也走国有化道路了，要走社会主义道路。反证出我们原来的体制还比较好，不需要进一步改革。这样逻辑和概念是很大的误区。第一，把自由市场经济看成绝对没有政府干 预的经济。第二，把政府干预等同于国有化，国有化又等同于社会主义，这里他们所说的社会主义又是那种高度计划、大锅饭的模式。也就是说我们还是不要改革好。因此有必要就美国政府干预经济是怎么走过来的作一番探讨。
    美国是以自由市场起家。立国是从抗税开始，当时美国人要求独立是因为英国政府课税太重，他们认为不合理，如纳税，得有代表参加讨论纳税人的钱怎么花。这个理念形成了美国后来的立国之本。美国《宪法》的基本的原则是个人有追求幸福的自由，这幸福就包括发财致富，所以保护个人私有财产神圣不可侵犯。所以美国从立国开始，完全是自由市场经济，而且本能地
认为政府越小越好，政府管的事越少越好，但不是无政府主义，有些事非政府要管不可，比如治安、法律这些事。美国早期是个移民国家，从欧洲陆续移民，一点点开荒。基本上是自由放任的经济，完全由市场来决定。
    十九世纪中叶发展到一定阶段，这种原始的竞争是难以为继。从逻辑上讲，过了几代以后起点就不会平等。就像接力赛一样，第一棒同时起跑，第一棒跑完后就参差不齐了，第一棒跑得最慢的那组的第二棒接棒时就已经处于不利的地位，你跑的比其他的第二棒快，你也可能追不上别人，所以不可能大家都在同一起跑线上。人类社会和自然界是有区别的。自然界的生物经受同样的风霜雨雪，有的动物能挺过去，有的动物挺不过去，这是“物竞天择”的结果。社会达尔文主义虽然是从达尔文主义来的，除了在原始社会之外，在发达到一定程度的社会阶段它就站不住脚。同理，完全自由放任的经济发展到一定的阶段就难以公平。
    美国政府从什么时候开始干预经济？实际上从一开始就不可能完全没有政府监管。因为市场经济必须是在法治健全的前提下才能正常运转。谁来执行法治？是政府。不过大规模的介入是在19-20世纪之交。
    1865年南北战争之后，19世纪的后期，在扫除了发展的障碍以后，美国经济突飞猛进，造铁路，发现了石油，在工业化突飞猛进的过程中，财富高度集中，出现大财团。于是贫富悬殊扩大，社会矛盾尖锐化。这种情况之下，很多有识之士感觉到完全放任自流、不受约束的经济造成资本恶性膨胀，是难以为继的。必须采取一些手段，对此加以遏制。
    首先是反垄断。垄断财团通过垄断市场，抬高物价，坑害消费者；同时压低工资，增加劳动强度来坑害工人。比如铁路垄断，铁路公司可以自己随便定价，你非买它的票不可。这就坑害了一般的市民、农民和小商人。垄断的害处非常大。垄断也有好处，实际上可以节约成本，可以提供物美价廉的产品。但是如果不加以遏制，听其无限制发展，就会恶性膨胀，大多数的中小企业和一般的百姓是受其害。这种情况下，政府干预首先要做的就是反垄断。实际上1890年美国就已经制订了，第一部反垄断法《谢尔曼反托拉斯法》，但不太完备，常常有空子可钻，而且力度也不够。
    针对这些弊病，到20世纪初的十多年间，美国出现了一个大规模的向着公平的方向的改良主义浪潮，其中包括改变政府和市场经济关系，后来被称为进步主义运动。出现了一批理论家，他们从理论上来论证政府干预经济不违背美国立国之本的自由主义，而且也不违反《宪法》，，对于反垄断的必要性社会上已经有一定的共识。其中包括反对社会达尔文主义。当然也有另一派人坚决维护社会达尔文主义，双方就展开了一场大辩论，那是美国在经济学社会学发展繁荣的一个时期。同时也出现了一些改良主义的政治家。其代表人物之一是西奥多?罗斯福。他1901年当选为美国总统，通常称“老罗斯福”以别于后来的“小罗斯福”。老罗斯福政府集中采取了几个措施，第一就是反垄断，通过反垄断的法律，拆分了几个财团，一个是铁路，一个是美孚石油公司。这时通过的反垄断法比原来的谢尔曼法就更严厉一点。
    第二、把企业置于政府法规监管之下。政府最先介入的是食品，就是现在的食品安全检查。其起因是有一个叫厄普顿?辛克莱的作家写了一本书，中文翻成《屠场》。作者以一个肉食品加工厂做原本，描述了里面工人恶劣的工作条件。以及其肮脏的卫生环境。这本书成了畅销书，在社会上引起了很大的震动，谁都不买肉了，老罗斯福总统从此也不再吃香肠。派人进驻工厂进行调查，发现书里描写的基本真实。他就推动国会通过了《纯洁食品与药品法》和《肉类视察法》。政府有权进驻到工厂，商品出厂前就检查其质量和生产过程，而不是商品进商场后再检查。检查的品种不仅限于食品，包括一切日用商品。不但美国政府这样做，全世界各国政府都有监管的法规。美国每次要通过这样的法律，都面临着是不是违宪的问题。企业主经常跟总统打官司，最后由最高法院裁决。总统有时输，有时赢。开头很艰难，有观念和法律方面的转变，理论的改革，结论是政府干预经济合理合法，不违背自由主义市场经济，而且有助于推动公平条件下自由竞争。
    第三、改革税制，逐步推动实施累进税。收入的高，纳税的比例就高。西方各福利国家都是采取这个办法，欧洲更厉害。纳税的起点和税率，不同阶段经常变动，国会经常争论的主要问题之一就是税制问题。纳税是公民的基本义务，也是国家的财源，税率也是政府调控经济的最重要的一个手段。
    第四、币制改革。1913年成立了联邦储备银行，也叫美联储是政府干预金融的机构。它可以通过对利率的调整来监管经济。决定美国金融的是华尔街还是华盛顿？有的时候是华尔街，有的时候是华盛顿，最终是华盛顿。如华盛顿监控不力就是失职。就像格林斯潘这次自己检讨他监控不力，因为他太相信市场自发调节的力量，而把人性的贪婪估计过低，所以他没有及时采取足够强有力的调控手段。但是他是有权加以调控的。有了联邦储备银行之后，政府对金融界有了调控权。在20世纪初期一系列改革，是政府跟大财团博弈的过程，政府限制他们无法无天的膨胀，允许它利己，但不许它太损人，政府这样做主要是着眼于国民的福利。
    第五、劳工福利问题。早期，企业劳资纠纷，政府本来就管不着。没有法律和劳动条约，企业自主性强，企业与劳动者可以双方选择。劳工受市场决定，供求关系决定了工资等条件。一般说来，劳动力总是供大于求，劳资矛盾尖锐。在一段时间里，美国工人经常罢工，引起流血冲突，资本家雇佣打手，吃亏的是工人。在罗斯福任期内，罢工越演越烈，劳资双方僵持不下，政府来一次历史性的干预煤矿工人大罢工，作为仲裁人，逼资本家让步。劳动方也作一定的妥协。逐步出台最低工资、最低福利、劳动条件、工伤事故赔偿等法规。先是10小时工作制，后来是9小时然后变为8小时等等。安全保障规定也出来了。这是政府干预经济的一部分。最初受到很大抵制，慢慢被资方接受和认可，这是观念改变的过程，也是法律转变的过程。
    还有资源保护。环境保护的问题一般认为是上世纪六七十年代提上日程，其实从20年代起，美国一些有识之士就已提出资源保护问题。那时空气、水污染还不是问题，主要问题是砍伐、开发矿产导致森林、湿地的流失，因此需要开展水土保护等运动，遇到利益集团非常大的阻力，政府通过法律解决。美国政府也这个时期开始在这些方面进行干预。
    1929年的大萧条是非常可怕。现在人们总说美国目前的经济危机非常严重。从整个社会来看，情况与1929年的大萧条相比要好很多。从很多资料看，或听到过那个时候过来的美国人讲，他们提起往事谈虎色变。那一次大萧条是史无前例，虽然以前已经有政府干预经济，但是远远不够，对危机的发生没有准备。许多人饿死，有人积蓄一生买了房子一夜之间又流落街头。银行倒闭使许多人积蓄完全丧失。企业破产，许多企业主昨天是千万富翁，瞬间消逝，被逼跳楼不在少数。社会没有安全阀，社会保障体系还没有建立起来。社会混乱人心恐慌，人们认为世界末日就要到了，萧条持续了三年，钢铁工人全部失业。所以我认为与那个年代相比，美国全社会的状态没有到那个地步。。 
    在小罗斯福上台之前是胡佛总统，他认为这些都是华尔街几个特别坏的大老板给闹的。他要查出罪魁祸首，于是着手调查华尔街的大企业运作，结果越调查黑幕越多。小罗斯福上台后，政府开始以大力度进行干预，这个阶段后来被称作“百日新政”。他上任不止烧了三把火，在100天里，大刀阔斧的通过了多项法律进行改革。
    如金融改革。让银行放假一周，因为银行无法承受挤兑的压力。银行倒闭几千家。政府出资收购约有6000家银行股票，银行由政府控股。所以美国政府出资、注资收购一些企业有先例，不是现在美国忽然“走社会主义道路”，实行“国有化”了。待情况好转，又转卖给私人。在银行纷纷倒闭的情况下，联邦储备银行的作用已经不够，小罗斯福政府又成立“联邦储蓄保险公司（FDIC）”，保证一些普通老百姓在银行倒闭后还能拿到部分存款，储蓄有保障。政府出台了一些法律，对欠债的人进行救济。保护那些还不起债的人，使他不至于流落街头，不至于完全没饭吃。
    以工代赈。就是政府搞一些大工程，多雇佣工人，把好多不熟练工人培训成了熟练工人。但还是解决不了失业问题，这个措施影响很大。我们对此容易有片面的理解，一提到小罗斯福的新政，认为就是政府搞大工程。实际上有好多措施，这只是其中之一，但在当时能起很大作用。小罗斯福政府还雇佣了好多艺术家，现在我们看到美国的一些地方非常漂亮的大建筑里的壁画，都是由那时候那些被政府请去的失业艺术家做的。
    保护劳工的权力。从小罗斯福开始通过了法律，保障工人的集体谈判权。工会跟资本家要求增加工资，资本家必须跟它谈，否则受到法律的制裁，最终找到妥协的方案。这样，劳资争议纳入了法律的轨道，我戏称为工人受了“招安”。现在他们不是反社会的力量而成为参加博弈的各个利益集团里的一方。现在民主党相对说来选民多来自工会，其议员常常替工会说话。有组织的工人是权势集团里的一部分。美国的工人特别保守，最不喜欢改革就是工人，他们最拥护保护主义的外贸政策。总之从那时起，美国整个社会的矛盾就大大缓解了。
    罗斯福政府用的知识分子是最多，他也成立了各种各样的咨询委员会， 20年代涌现出来的一大批改革理论家30年代在献计献策方面发挥很大的作用。知识分子派别很多，常常意见不一。但是政府能够容纳各方面的意见，比如说在这件事情上采纳左派意见，在另一件事上采纳右派的意见。他确实是一个很有胸怀的政治家。美国历史上唯一共产党员或亲共人士能进入政府当官的就是小罗斯福时期。“思想库”这个词是那时代的产物，许多在野的知识分子并不进入政府工作，但可以提出思想然后被政府所采纳。后来麦卡锡主义者攻击小罗斯福，说他把共产党吸收进政府，这不是没有根据。
    西方的知识分子也是社会的批判力量，现在他把工人和知识分子都吸收进来了，都“招安”了。在危机的情况下需要各方面的力量集思广益，借助很多社会力量来抵制那些反改革的既得利益集团。
    任何社会改革每前进一步必然要触到既得利益。小罗斯福通过许多有利劳工的法律触动了大财团的利益，于是他们都拿着宪法来跟罗斯福打官司。有些法律后来被最高法院判为违宪而废除。改革依靠什么。如两边都不依靠，其结果就是失败。改革者一定要明确他这步改革针对的是什么样的利益集团，要明白依靠的是什么样的社会力量。
    美国的改革是渐进的，很少激进的东西，是在妥协中前进的，这样不会引起很大的社会动荡。实际上目的都是为了拯救资本主义，绝对不是要走向社会主义，而且是要抵制社会主义革命。那时欧洲社会主义革命正在发展，马克思主义已经出来了。对美国来说，最重要的是怎么样找到一条道路要保障美国的自由市场经济不变，同时又要缓解由于资本过度膨胀而引起的社会矛盾。政府干预经济就起这个作用。
    还有一点很重要，政府必须应用法律起作用，不是说今天总统脑袋一热，发表一个讲话，你们就按这个做吧。这样不行，必须要跟多方商量，然后由国会跟他观点一致的某一派议员提出一个法案，经过很多辩论很多讨论，之后议员们投票通过立法，而后加以执行。美国政府所有的改革，干预经济的措施，反垄断也好，食品安全法也好，币制改革也好都是有法律依据。一旦法律通过就要照章执行，你想推翻这个法律就要通过很多很多非常繁杂的手续，这非常重要。政策必须要靠法律来执行，这就叫依法治国。需要澄清两点：
    美国被认为是当今世界上最讲自由市场的，但决不是完全放任自流不受政府监管的。现在好多批判自由市场经济的文章和说法,一提自由市场经济就与“放任自流”（laissez-faire）等同起来，这是一种误解，或者是故意的歪曲。硬说自由市场经济失败了，我们不应该走市场经济的道路。好像我们一走市场经济的道路，政府就什么都不管了。其实不是这样，方今世界上不存在这样的经济。政府绝对要管，看它怎么去管。政府不管不是等于所有的东西都国有化，都收归国有，把私营经济都变国营这才叫政府管。这是对政府干预经济的歪曲。政府应该通过各种法律加以调控，有管的好坏的问题，没有完全不管的问题。市场还应该由市场规律来决定，不是由行政命令来决定。如果用行政命令来决定市场绝对搞不好，发展不健康，这很重要。实际上，美国政府干预经济就是为了保障市场能够更健康的运作，保证更公平的自由竞争。市场主体是在平等条件下自由竞争非常重要，反垄断是因为垄断危害了自由竞争。如果什么时候改革限制了竞争，那就错了，就会倒退，有害无益。
    第二个问题美国反垄断的对象是什么。垄断集团是私有资本，都是在自由竞争中积累起来的大财团。而我们的垄断集团是国有企业，这与美国相反。我们没有私有垄断，都是国有垄断，反垄断首先应该反行政垄断。这个垄断虽是在“公有制”的名义下，实际上不是公有，而是少数权势集团所有。如果是公有，那么应该怎么花钱老百姓有知情权，但现在完全没有。社会主义的实质是什么？实质是公平，正义。社会主义原来是为遏制资本的过度膨胀而出现的一种思潮，目的是使人与人之间更为平等。不是表面上的国家所有制就叫做“社会主义”。
    现在有一种误解，混淆的说法，把国有制等同于社会主义。现在一些人常拿美国做榜样，你看美国也国有化了，他们也走社会主义道路。可是号称是社会主义性质的国有集团CEO们、高管们的工资却要向美国最大的私人财团老板看齐。总说我跟国际接轨，我虽然拿几千万年薪，可还没赶上人家华尔街那些CEO呢。既然是“社会主义”，为什么还跟资本主义最大的垄断财团去接轨？何况我们的平均工资还没跟美国职工的平均工资接轨，我们跟美国的福利覆盖面没有接轨，社会保障的底线也没接轨。你只接轨CEO的工资，还是社会主义的国有集团，非常不合逻辑，也是对“接轨”的歪曲。现在美国总统奥巴马说，要接受政府救市的企业必须接受限制，高管的年薪只能拿50万。你如果不要政府出钱，自己有办法自救的话我也限制不了。但是现在很多企业濒于破产，需要政府用纳税人的钱来救市，那你的高管必须限制年薪。这是非常合理的。我们的国营企业本来就一直由政府托着，但它的高管的工资却不受管制，又要向高标准的“国际”看齐，这完全不合理。
    社会主义也好，资本主义也好，政府干预也好，市场经济也好，现在有许多混乱的概念。希望通过回顾美国政府干预经济的历史演变过程，使这些问题得到澄清。当然美国的做法不一定都成功，有时该管的不管，不该管的管，这些情况也都有过。它总的趋势是在一个渐变的过程中调整公平和效率。它摆来摆去，有时候刺激生产，有时候刺激消费；有时候摆向低收入方面，有时候摆向刺激资本家投资一方。过去8年来是共和党执政，所谓的新保守主义，比较倾向于资本家这一方。现在要回来了，出台的一些措施基本是摆向平等，遏制资本这方。过去遏制资本不够，美联储没有尽到它的责任，让金融泡沫膨胀到这种程度。这是它的失职。现在它正在想办法来弥补这个错误，是否成功，还要看。
    但是我们有我们的问题，不能事事都拿美国说事。中国和美国有共性的一面，都要对人性贪婪的一面予以遏制。但两者贪婪的载体又是不同，在美国，这个贪婪的载体是大财团大金融家，而我们贪婪的载体是握有权力的权势集团。所以，中国和美国改革所针对的对象是不一样的，因此途径也应该不一样。
    还有一点要强调，任何政府的改革措施一定要通过法律来进行，应该依法办事。美国的成功的经验就在于它有法律，如果不是通过法律来办事的话，即使政策再好，也执行不下去，或者不能持续。还有，执政者是超越利益集团，是廉洁的，这点很重要。从老罗斯福到小罗斯福改革的阻力是非常大，总统每出台一项改革的措施，有很多人提出各种理由反对，其中包括到最高法院去告你违宪。但是反对者很少有人质疑说你给政府官员这么大的权力来实行这些方案，那他会不会中饱私囊？会不会贪污？几乎没有人提这个问题。这就说明美国执行机构的公信力是非常强的。美国也有腐败，往往腐败是国会议员跟游说集团之间的交易。但是行政部门，执行机构的腐败是比较少的，因为它没有那么大的财权。美国每一步的改革是加大政府的权力，特别是行政机构执行权，在过程中没有人怀疑过他们要贪污，他们会中饱私囊。如果每加大一次政府的权力，就使某些人多一个寻租的资本，那主观愿望再好的政策反而会加重腐败，结果适得其反，那就越干预越坏。
    美国通过一部法律要争论好长时间非常复杂。我们国家的领导人认为这是非常讨厌的事，觉得一个事怎么七嘴八舌争论的没完没了，甚至有的时候还不了了之通不过。但是一旦通过后，它执法的效率非常高，成本很低，然后它就可以长治久安，保持相当长一段时间。美国的特点是这样。我们国家有我们国家的国情，我们应该改的问题和它应该改的问题不一样，对象也不一样。但可以借鉴，比如人性的贪婪必须有所遏制、没有制约的权力必然导致腐败、在法治下公平竞争的市场，这点是共同的。希望我们取长补缺而不是相反，比如泡沫经济就被我们搬过来了。企业高管的工资里一部分是用股票，所谓的期权来支付。那么他们自然就愿意把股价炒起来，这样有利于他们获取收益。到了不择手段的地步，其结果就使得一个企业的股票值跟它的业绩脱节，股价高并不是因为企业效益高，而是以不正当手段炒起来。这一套我们非常熟练地很快就搬过来了。
    讲了很多美国改革的根本方向，包括社会正义、公平、法律、法治，这些东西是我们应该学的。它那些泡沫、贪婪这些方面是不应该学的。