上海市政府参事卢汉龙:社会管理的街道之变

    2011年，安徽省中南部的一座新兴的工贸港口城市——铜陵，率先在全国全面撤销街道办事处，成立大社区，减少街道这个管理层级，强化居民自治功能，提升为民服务水平。此举简称“铜陵模式”，概括起来就是“一个减少、两个实现、三个完善、四个强化”，即：撤销街道，成立大社区，减少管理层级；完善社区公共服务体系、社区市场化服务体系和社区义务服务体系；强化党的核心功能、居民自治功能、社会管理功能和居委会监督功能。

　　国家民政部有关官员也在接受媒体采访时表示：“撤销街道办是改革的趋势。”

　　那么，“铜陵模式”适合上海吗？理想的上海的社区治理结构又是怎样的呢？

    对上海这样的大型城市，不是说要撤销街道办，而是要将街道办的主要职能变成政务事务中心。因为所有的社区事务都由街道办来承担，政府的财力是支撑不下去的。另外，现代社会一定要有治理的思想，政府只是众多主体之一，在多元主体的现实下，越基层越要强调自治的力量。

　　10多年来，全国各地都把社区建设作为完善社会管理，提高城市生活质量的重点，积极探索社区管理体制创新，并且把社区建设作为城市管理的基础性工作来抓，取得不少成效。

　　上海也从1996年开始，把城市管理的重心下移，形成了“两级政府，三级管理”，并延伸到居民委员会第“四级网络”的社区管理模式，在全国产生了一定的影响。但是随着城市的发展与进步，继续扩展和延伸政府行政网络式的发展方向已经不再适应市场化、国际化大都市管理社会事务和治理基层民众生活的需要。“铜陵模式”正是在这样的时代背景下应运而生的。

　　街道办不是“一刀切除”

　　先要分析“铜陵模式”产生的缘由，不要造成误会，认为就是要把街道办“一刀切除”。事实是：针对目前街道办过度行政化的现象，有的地方认为在街道社区这个层面，完全靠街道办来统一管理其实是无法起最优作用的。而中央看好、鼓励“铜陵模式”，也是看到了“街道办无法解决社区层面的所有管理问题”，社区是需要综合治理的。这是符合中央关于社会管理需要关口前移，从源头抓起，实现综合治理的顶层设计思路的。

　　1954年12月31日通过的《城市街道办事处组织条例》，条例规定：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”另一部是1986年12月2日第六次全国人民代表大会常务委员会第十八次全体会议决定第二次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。其中规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。由上述规定可知，设立街道办事处的目的有两个：一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系。街道办事处的性质是市辖区政府、不设区的市政府的派出机关，而不是一级完整意义上的“政府”。

　　社区建设过度行政化

　　这对大城市历来是适用的，尤其对上海这类大型城市，区一级政府很大，往往要管理上百万人口，当然需要派出机构，但关键是派出机构做什么？街道办应该只做（其实是“代办”）和政府有关的政务事务。上海自2008年起都成立了社区政务事务中心。据此，上海在街道层面成立了三个中心：政务事务中心，医疗卫生中心，文化中心。今年可能还会提社区生活服务中心。这四个中心其实都属于社区服务，其中政务事务服务就该明确归街道办。

　　对上海这样的大型城市，不是说要撤销街道办，而是要将街道办的主要职能变成政务事务中心。因为所有的社区事务都由街道办来承担，政府的财力是支撑不下去的。另外，现代社会一定要有治理的思想，政府只是众多主体之一，在多元主体的现实下，越基层越要强调自治的力量，以及民间自我管理、自我服务的力量。现在上海表面上看起来街道还管得很好，但实际的投入和效用之比是外地无法学习的，也缺乏内在的可持续性。比如说，现在要在居民区做点事，除非政府埋单，否则就做不起来。事实上，现在社区的养狗、绿化、治安等事务，很大程度上都是靠市场运作，而对于一些公房地区的治安、绿化，都是政府在埋单，民众并没有很好地组织起来。

　　社会发展到今天，如果任何事都是政府在做，实际上造成公民社会的不成长。做得好，觉得政府是应该的，做得不好反而骂政府，公民意识和责任感就始终培养不起来。而政府一刀切，有些地方贫富差距、具体情况不一样，有些富裕地区并不需要你去帮他们做什么，政府应该把力量集中到社会的薄弱环节。

　　连带着“变异”的就是各个社区居委会。由于社区建设的主体基本上还是局限于党政部门，主要的组织职能是由街道办事处承担。社区发展状况的评估大多成为政府部门行政性工作考核，反而对群众的实际评价重视不够。“工作进社区”往往成了“工作下放到社区”，使居委会承担了过多的行政性事务，助长了官僚主义和向上负责的工作作风，制约了社区民主自治发展的社会活力。社区居委会更像是行政网络的“基层部门”，而不是社区居民的自治性组织。这就是为什么要强调居民委员会一定要民选，就是要选择一些真正热心的人来代表居民的利益，为居民实现自我管理和自我服务，并协助政府，起到桥梁作用。

　　实现社区结构“自治”

　　中国目前是处于“民间社会”迈向“市民社会”的过渡时期，这个变化的是市场经济制度在中国得到确立。当然，作为后发展国家和现代社会主义国家，我国同样已具备“公民”和现代民主政治的概念和构架，但是一切尚在发展和不确定中。需要结合国情，探索中国的道路。

　　公民社会的核心载体是社会组织，所以社会建设的核心是组织建设，这里的“组织”包括四个类型的组织：党组织、政府行政部门组织、企业组织、社会组织。

　　为此，可以从以下几个方面入手，深化社区的治理结构改革，解决上海社区建设所面临的问题，形成真正具有长效作用和推广价值的“上海模式”。

　　第一，政策思路的调整：健全社会组织，统筹协调各方利益。社会组织构成四大网络：党的网络、政府行政网络、市场单位网络、社会团体网络。即最后形成党委（党工委）、政府、居委会、属地单位、社会组织等多方支持的“善治”结构和协作服务机制。

　　第二，市辖区政府成立“社区建设指导委员会”来统筹协调社区建设与基层社会管理工作。由区长（区委副书记）担任委员会主任，下设办公室。主要职能是对各社区建设作出规划性指导，整合党政各部门在基层社区的资源，通过财政和培训等渠道对社区组织和社区工作者的工作提供经费支持与实务指导。

　　第三，逐步将“社区政务事务中心”回归为政府派出（或委托办理）的办事处机构。以精干的公务员编制，并运用委托代理的方式，向社会“购买”服务来维系运作。

　　第四，先行试点、逐步推广，将现在的街道办过渡（或“翻牌”）为社区管理委员会，设立社区管理共同基金。街道办内部结构设置可以暂时不变，但组织性质和人员组成逐步转向由政府派出部门、社区属地单位、社区社团组织和社区居民代表等不同成分人员构成。以“共同基金”区别于目前无法实施有效监督的街道“财政”。基金来源为政府拨款、退税转移、社区单位资助、政府购买服务等。

　　第五，社区党建工作的重心要落实到党如何来“组织”社会的能力建设方面。在社区层面可取的执政治国原则是“强化党务、淡化政务”：党要通过服务社会来领导社会，夯实执政基础；政府则要依法管理，让出空间给社会以自理的权利，激发其获利，并积极承担公民责任和履行义务。

　　第六，按照《宪法》原则来定位社区居委会的群众自治性组织性质，避免把选举产生的居委会误导为一个“领薪”的职业群体。政府对居委会的工作给予财务支持和人员津贴是政府公共财政履行宪法规定的责任，并不能理解为是政府向社会“购买”服务。

　　第七，有计划地培育社区社会工作者队伍和从业组织，向社区适量派遣专业的社区社会工作者。其中，最重要的就是党支部书记，可以称之为社区“第一社工”，他们必须接受过专业的职业训练。每个居委会配备社工人数可以根据工作的需要而定（一般不应超过3人），并和现在一些部门协管员和政务事务中心的工作人员综合起来考虑安排，将来会成为大学生从事社会管理和公共服务的主要从业起点。

　　第八，发挥业主委员会和物业管理公司在社区建设和管理服务中的作用。上海这样住房产权结构复杂的大城市，要注意“居民”和“业主”，“小区管理”和“物业管理”之间的联系和区别。政府房屋管理部门要完善统一的物业服务资质的等级标准考核，物业管理要打破历史上造成的分割，鼓励竞争和行业重组。在没有条件成立业主委员会和聘请商业物业公司的小区（大部分为售后公房楼宇），政府和国有房产公司要继续承担责任，并更加注重和鼓励居民自我服务。

　　第九，从政策法规上注意培育各类社会性组织的健康成长，对不同性质的社会组织进行分类管理，引导它们发挥积极的社区功能。主要分三类：一是承接政务事务中心、“社工站”、社区文化中心和社区服务中心管理的各种专业服务类组织；二是群众联谊性的草根组织；三是社区的志愿类组织。

　　国际上对社区发展有一个生动的比喻，就是把社区建设比做是在写诗，因为表示组成“社区”的四大要素：人口，组织、环境、技术的头四个英文字母分别是P、O、E、T，正好是英文“诗篇”（POET）一词。世上没有一首诗会和别的诗完全一样，但是不同的诗篇会有同样的韵律结构，最后幻化成形态各异的美的篇章。

卢汉龙 上海市人大代表 上海市政府参事 上海社科院社会学研究所研究员