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从中国古代的自然灾害谈粮食安全问题
中国是一个有着五千年农耕文明历史的大国，也是一个人口大国。粮食安全问题伴随了农耕文明几千年。翻开中国的历史，我们就会知道中国也是一个“饥荒的国度”，水旱自然灾害一直不曾间断。但是多难兴邦，中国农耕文明却延续了五千年。几千年来中国的农业文明发展过程中，为我们积累和留下了许多减灾防灾的历史经验，也留下了很多至今值得我们记取的惨痛教训。
一、近两年中国一系列极端自然灾害的发生警示我们，历史的经验值得注意
近年来，由于受气候变暖等因素的影响，我国接连发生了一系列极端自然灾害。2008年，我国南方遭受冰雪灾害，涉及湖南、安徽、江西等多个省市；2008年冬季至2009年春天，我国北方主要产麦区又发生了几十年一遇的严重干旱，2008年11月1日以后近百天时间，河北、山西的部分地区降水不足一毫米，北京连续111天无降水，成为全国范围内连续无降水日最长的地区；2010年春季，我国西南5省面临世纪大旱，旱情持续半年之久，5000万人口受灾。今年入汛期以后，全国许多地方又遭受严重洪涝灾害……。
这些自然灾害，都在警示着我们：全球气候变暖已成为一个不争的事实，在今后的几十年内我国可能进入一个水旱灾害多发时期，水旱灾害将严重威胁着中国的粮食安全。
其实中国自古以来就是一个经常饱受自然灾害的大国，特别是水旱灾害非常频繁。据邓云特《中国救荒史》的统计，从公元前206年到1936年，我国共发生旱灾1035次，平均每两年就发生一次。据张杰《山西自然灾害史年表》等资料统计，从晋惠公十六年（公元前661年）至清道光二十年（公元1840年）的2501年中，山西共发生527个大小旱灾年，平均4.7年一遇。
从中国古代水旱灾情发生的记载分析，我国古代水旱灾害是一个长期存在的气候波动现象，有一定的规律，有明显特点：
一是旱灾发生非常频繁，而且在发生周期上有逐渐缩短的趋势，时代越晚，水旱灾害发生的次数就越多。邓云特曾以世纪为单位做过统计：中国古代在公元前记载的旱灾有39次；公元前2世纪到公元2世纪的400年间有78次；3～6世纪161次；7～10世纪185次；11～14世纪237次；15～18世纪有291次；19世纪则有73次。从山西的情况看：清道光二十年至民国元年（1840～1912年）的72年中，共发生42个旱年；平均1.7年一遇；1912年至1949年的37年中，共23个旱年，平均1.6年一遇；1949年至2004年的55年中，共发生全省性和局部性的旱灾48年次，平均1.06年一遇，其中严重干旱和特旱年有10年，①所以“十年九旱”是中国华北地区的常象。从上述资料分析，有如著名的气候学家竺可桢说的“年代愈远，记载愈疏”的因素，但是从全国、山西、湖南等多个方面来看，仍然比较真实的反映了旱灾发生日益频繁的事实和情况，很值得我们重视。
二是灾害发生的周期不断缩短，几率增大。从上述全国和山西的统计可以明显地看出这一特点和趋势。华北地区干旱还有连年发生、干旱时间变化较大的特点。山西历史上连旱两年的大旱有21次，连旱三年的有5次，连旱4年的有7次，连旱5年的有1次。但是从公元一世纪至二十世纪80年代的旱灾出现次数分析，则明显呈现出几率增大的趋势。
三是由旱灾开始，往往形成一个范围广、时间长、危害大的灾害链。旱灾使农业生产遭受巨大损失，粮食大幅度减产甚至绝收，往往引发大面积饥荒，粮食供应链断裂，造成了严重的社会矛盾和动乱。
中国古代的水旱灾害也为我们留下了很多惨痛的记忆和值得认真总结的历史经验。其中清光绪三年以山西为中心的华北大旱就是一个很典型的旱情案例：
清光绪三年（1877年）山西大旱，是中国百余年来华北地区最严重的旱年，山西尤为惨烈。从同治十一年（1872年）旱情开始，山西即初呈旱象，直至光绪六年（1880年），前后共延续了九年之久。各年的干旱季节分别为：1872年夏、秋旱，1873年秋旱，1874年春、夏大旱，1875年秋大旱，1876年春、夏、秋三季大旱，1877年全年特大旱，1878年春、夏大旱，1879年春、秋大旱，1880年秋旱，组成了一个旱—大旱—大旱—特大旱—大旱—大旱的干旱年系列链。其中以光绪三年（1877年）最为严重。此次大旱由于标准不同，山西历史上有连续大旱四年和连旱五年的说法。②但是从全省的史志包括各县的县志记载分析，此次大旱的确是一次连续八九年的旱灾链，覆盖山西，并涉及到河北、河南、陕西、内蒙古等地区。有关资料记载，华北地区此次旱灾死亡近3000万人，其中山西800多万人。
山西洪洞县辛村乡石止村的村民王东明收藏着一块刊于清光绪四年的石碑，名曰“光绪三年施钱救灾碑”，碑中记载：“我大清光绪年间，数载不雨，晋省大饥……，救徵邻省粟米，车载船运，不计其数，故被贍而生者十居其一”。并载：“米麦一石，价值三十余吊，糠秕每斗，钱卖五百余文，挖蒲根而蒲根无存，剥榆皮而榆皮亦尽。或卖器具以营生，或鬻几女以糊口，或烹家犬以度日，或宰耕牛以充饥，甚至十七八岁处女，白收无人，五六岁孩儿，亲弃投水，而今路屍啖行，伦常罔恤，希图一饱者比比然矣”③。很真实地记载了光绪三年洪洞县一带的情景。而山西夏县则发现一块名曰《丁丑大荒记》的石碑，为夏县一位生员撰文，碑文说：“光绪三年岁次丁丑，春三月微雨，至年终无雨，麦微登，秋禾尽无，岁大饥……，人食树皮草根及山中沙土石花。猫犬食尽，何论鸡豚；罗雀灌鼠无所不至，人死食其肉，又有货之者，甚至有父子相食，母女相啖，较之“易子而食，折骸而薪”。为尤酷。自九、十月以至四年五、六月，强壮者夺人命，老弱者沟壑丧生，到处道殣相望，行来饿殍盈途，绝嗣恒八九”。并记载一个村共绝户一百七十二户，死男女一千零八十四口④。
这些记载，真实地告诉我们，灾害是无情的，所以必须警钟长鸣，必须有“年年防旱，时时防灾”的意识。
二、中国古代应对水旱灾害的“荒政”措施，对未来的农业发展和粮食安全有着诸多启示
因为中国在历史上是一个“灾荒的国度”，所以几千年来，便形成了一整套比较完备的、有效的应对自然灾害的办法和措施，即“荒政”。这些办法和政策，至今仍有一定的借鉴价值。
一是把灾害看做是一种常态，而不是应急。大自然灾害有偶然性，但是又有必然性，灾害是一种自然现象，它随时会发生。人们能够做到的是防患于未然。古语说：天有四殃，水旱饥荒。很早以前古人就认为天灾的风险始终存在，不可避免，如何尽可能地事先做好准备，减轻灾害带来的损失和危害，成为历代统治者必须考虑的问题。唐代大诗人白居易曾经写过著名的“三策”，《青灾肆赦策》《衣食之源策》和《仑廪之实策》，在《仑廪之实策》中就把这种道理讲得非常清楚，而且很有代表性。他说:“天之数无常，故岁一丰必一俭也；衣食之生有限，故物有盈而有缩也。古人知其必然也，故敦俭啬以足衣，务储备以足食，是以尧有九年之水，汤有七年之旱，野无青草，人无菜色者，无他故，盖勤俭储积之所致耳”⑤。古代人甚至提出了灾害循环发生的不少理论，比如：汉代贾谊认为：“五岁小康，十岁一凶，三十岁一大康”。还有的则认为“六岁穰，六岁旱，十二岁一大饥”等等。
二是重农贵谷，“平籴”“平粜”，维护好农民的利益是粮食安全和社会稳定的保证。在世界历史上，几个文明古国的衰亡，都与自然灾害有一定的关系，但是中国农耕文明却不间断的延续了五千年，其中一个重要的道理就是几千年来从民间到官府有意识的减灾防灾思想的存在，和平抑粮价，防止谷贱伤农而导致粮食的紧缺认识。中国古代最具代表性的储粮思想就是“常平仓”理论。汉宣帝时，大司农耿寿昌奏设常平仓：“以谷贱时增其贾而籴，以利农；以谷贵时减其贾而粜防灾”，名曰常平仓。常平仓的主要作用是平抑粮价，兼有备荒，恤农的双重意义，即在丰歉变化中，既不使谷贱伤农，也避免谷贵伤民。常平仓制度在中国一直延续到满清末年，这种制度至今仍有值得学习和参考的价值。美国目前的农业制度中也有借鉴中国古代常平仓制度的影子。有学者认为：1933年的罗斯福新政中“农业调整法案”就有常平仓的意味，并认为美国为了稳定农产品的价格，保护农民的利益，美国建立起了以常平仓和补贴制度为支柱的价格支持政策，而这两项政策也成为美国现代农业的两根支柱。
三是中国古代的“荒政”制度和政策，也告诉我们，保证粮食安全必须建立起多种形式的储备体系，并储存相当多的粮食。从汉代开始，为了应对自然灾害，中国的“荒政”制度日臻完备，其主要标志就是委积仓储趋向多元化。汉代以后，“常平仓”制度历朝多数效仿，但兴废无常，到唐初恢复常平仓，并修“常平法”。白居易就曾上书应对“仓廪之实策”。他说：“故曰前事之不忘，后事之元龟也，当今将欲开美利利天下，以厚生烝民，返贞观之升平，复开元之富寿，莫先乎实仓廪，均丰凶；则耿寿昌之常平得其要矣。今若升闻章循旧制，上自京师，下及郡县，谨豆区之蓄，若兵革武动，则馈为三军之粮，可以均天时之丰俭，权生物之盈缩，循而行之，实不易之道也”⑥。这是白居易为地方官时的一奏折，可见唐代从京师到郡县普遍都建立了常平仓制度。
自元至清，仓储制度更加完备，不仅有官府的“常平仓”，而且有民间社仓、义仓。“常平仓”作为清代最重要的官仓，主要承担着国家救济灾害，平抑粮价的作用，储积量很大。历史上社仓和义仓有两种类型，义仓为富者救济贫民之机构；而社仓为农民自己未雨绸缪的举措。社仓一般由官府动员，农民参与。清代康乾之际是仓储最好的时期。全国各省、府、州、县均设立了官办的常平仓，并根据各地情况定额存储。据清乾隆《太原府志》记载：“太原府的常平仓叫大盈仓，共有四十三廒，其中十六廒为府廒。全太原府属常平仓，定额储谷一十万石。其余各县都有予备仓、社仓和义仓，比如太谷县，予备仓在县城南，定额储谷一万三千石，又有社仓六座”。在乾隆年间，粮食的储备量也很大，所以可以基本保障当时的粮食安全。据清乾隆《孝义县志》载：“乾隆二十四年，孝义全县有人口6.23万人，而全县常平仓、社仓、义仓等各类仓储共积谷位3.3万石”，大约平均每人存储仓粮为5斗（约150斤左右）。具有很高的粮食安全保障，如果遇上大一点的水旱灾害，官粮与农民自己的仓储，可以保证粮食无忧。但是到了清代末年，仓储体制滋生了很多弊端，储量严重不足，光绪三年大旱，孝义县仓储粮食仅有9000余石，最终酿成大患。
四是为了应对水旱自然灾害，历朝历代都十分重视“储粮于民”和“储粮于地”
中国几千年的农耕社会中，鼓励垦荒和发展水利灌溉事业，保证一定的人地比例关系是维护粮食安全的重要举措。墨子曾说：“凡为谷者，民之所养也，君之所以为养也。故民无仰，则君无养；民无食，则不可事”。这就揭示了粮食这种战略物资的重要意义，他们意识到粮仓储备是经济的基础，是政治的保证。所以历代王朝，都力求减轻负担，使农民不逃税避户，把“辟田畴”、开垦荒地作为一件大事。使“土地无荒，地有余剩，一寸一尺无不耕，一步一亩无不稼”。
历史上水旱灾害及各种荒政对我们有诸多启示：
水旱自然灾害是一种自然现象，有一定的周期和规律。虽说自然灾害难以准确的预测，但是把它看成是一种常态，看成是一种周期性的现象，才能真正从思想上强化我们的减灾防灾的意识，才能使全社会有“年年防旱，时时防灾”的准备。明代刘是之说“岁之不能无荒，自然之数也。荒之不可不救必然之政也。不患于有荒，而患救荒之无策。不患于救荒，而患备荒之无素”。所以保证粮食安全关键在于搞好备荒和救荒的工作。
水旱灾害，十分频繁，发生周期不断缩短，所以我们最好不要轻易说什么“三十年一遇”、“五十年一遇”，而且评价自然灾害的标准更应该科学透明。近几年来，一些地方的水旱灾害的规模和程度从历史的角度看不是很大，但是其危害却很大，很值得反思。特别应该注意地方官员把“几十年一遇”作为推卸责任的托辞。水旱灾害不可避免，发生是迟早的事情，但是天灾发生时，最可怕的是“人祸”，是人为的因素导致灾害的放量化和扩大化。所以进行一些灾后的反思和研究，才能使前事成为后事之师。中国保证粮食安全，关键是要提高全民族的减灾、防灾和抗灾能力和意识。
中国是一个人口大国，人地矛盾已经到了极度紧张的阶段，所以以“占世界7%的耕地，养活占世界22%的人口”仍将是中国未来很长时间的艰巨任务和世界级的难题。“中国人可以自己养活自己！”但是我们必须清醒地认识到，做到这一点，必须保留必需的耕地。所以坚守18亿亩耕地红线的政策不能动摇，因为国情决定了我们不可能使“宽马路、大广场”的现象延续，也不允许“种玉米不如种楼房”神话故事继续上演。
中国几千年的“荒政”和粮食储备制度，也告诉我们粮食是一种特殊的商品，保持必要的粮食储备是政府的责任。而在灾荒年代、战争年代粮食甚至又是一种“武器”。基辛格说：“控制了石油你就控制了国家；而控制了粮食，你就控制了人类”。所以中国的粮食安全不能过多地寄希望于国际市场，在全球已经进入高粮价时代和全球商品粮逐步减少的情况下，地球上没有一个市场可以保证中国的粮食安全供给。因为目前全球已经有近9亿人缺少粮食，有1.5亿人在忍受饥饿。保障中国未来的粮食安全，我们要充分应用外汇储备，利用好“两种资源，两个市场”，做好国际粮食贸易，但是决不能过多的依赖。所以我们必须坚定不移地确立粮食基本自给的政策。
三、对保障粮食安全的几点政策建议
（一）坚决实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线不动摇。建议把保护18亿亩耕地上升为一项基本国策，用严格的土地制度倒逼发展方式的转变。（1）强化全国土地利用总体规划的作用，科学合理安排区域、城乡、企业各类用地，真正做到全国土地规划“一盘棋”。（2）层层落实耕地保护目标任务，深化耕地占补户平衡的法定责任，建立保护耕地的责任制度。（3）走健康的城镇化道路，尽力减少非农业用地（4）规划永久基本农田，建立各地补偿制度。特别是要强化东部沿海地区的耕地保护，为子孙后代的发展和生存留有必要的基本农田。加强全国各级基本农田建设进度，加大对基本农田建设的投入，加大中低产田的改造力度，不断提高耕地质量，尽可能地稳定粮食播种面积。
（二）转变水利发展方式，着力加强全国农田水利工程建设。
针对我国多年来农田水利基础设施落后，各类水利工程发展不平衡，农田水利投入严重不足，不注重农村中小水利发展的现实，尽快转变水利发展方式，调整水利投资结构，统筹城乡用水需求，落实农民用水权益，把全国农田水利工程建设，作为今后一段时期水利工作的重点。围绕江河治理、水源工程建设、灌区续建配套与节水改造、中低产田改造等方面办成几件大事，解决好中国粮食安全面临的用水问题。
（三）进一步完善全国的粮食储备制度。本着政府责任与市场责任分开，“安全储备”、“后备储备”、“商业储备”分类管理，分类经营的原则，尽快建立多元化的粮食储备体系。一是把“中粮储”打造成中国现代版的“常平仑”。进一步明确“中粮储”的宏观调控和安全储备职能，建立“稳定安全储备，丰收增加调控储备，欠收抛减调控储备”以及“降价吸储”、“涨价抛储”的动态管理机制，全面增强应对粮食生产波动的能力，充分发挥“中粮储”以“储”为主，稳定粮价的功能。二是加快地方粮食储备库建设，形成省、市、县三级地方粮食承储体系。三是加快粮食现代物流体系建设，大力发展以国有为主，民营为辅的多种形式的粮食生产经营企业，形成仓储、转运、加工、贸易一体化的现代粮食物流体系。要探索粮食储备的更优方式，合理整合全国原有的粮食储备物流资源。“动、静”结合，变“死粮”为“活粮”。政府要确实负起粮食安全责任，增加粮食储备管理费用，让粮食战略储备单位更好地履行其储备公共物品的职能。
（四）完善粮食省长负责制，增强粮食主销区省份保障粮食安全的责任。提升主销区和平衡区的粮食供给能力。进一步明确省长是一省粮食安全第一责任人的职责，即：确保各省的粮食综合生产能力不降低，确保人均粮食生产率水平不降低，确保地方粮食战略储备达到合理的水平。
（五）改进储存技术，鼓励储粮于民。城乡居民是粮食消费的主体，采取一定措施，改进储粮技术，使城乡居民方便储粮、容易储粮，是保证粮食安全的一项重要内容。针对目前农民以自给为主，储粮、售粮不积极的现象，要教育农民树立“手中有粮，心中不慌”，“丰年不忘饥年”的观念，积极储备粮食。储粮技术落后，是城乡储粮面临的普遍问题。国家要支持储粮技术的研究，在粮食及其制成品的包装等方面进行改进，使之不易起虫，不易霉变，储存期长。各级粮食部门应采取有力措施帮助农民解决“储粮难”的问题。设立“粮食银行”式的代农储粮仓库，帮助农民改善储粮条件，鼓励农民储存更多的粮食。
（六）增强全民的粮食安全意识，节约粮食，反对浪费。转变全民生活方式，提倡节约，移风易俗，改变目前不少地方浪费粮食的不健康饮食习惯，逐步树立节约粮食、爱惜粮食的生活理念，大力开展减灾、防灾、粮食安全的宣传教育，通过各种媒体和文艺作品教育广大群众，特别是向青少年介绍一些历史灾荒年的情景，了解一下全球的粮食安全、食品安全和健康饮食的情况，使粮食安全意识成为全民族的共识。
注释
①《山西农业经济》山西经济出版社2008年第二十五章Ｐ368
②《山西历史地图》中国地图出版社p126～127
③《三晋石刻大全．临汾市洪洞卷》三晋出版社Ｐ564
④《山西自然灾害史年表》山西省地方志编撰委员会办公室Ｐ268～269
⑤《太原府志．艺文志》清乾隆版p567
参考文献
1、张杰：《山西自然灾害史年表》山西旧志整理丛刊，1987出版
2、《学术研究》2009年第9期，张介明“我国古代对自然灾害风险的‘荒政’探析”
3、《中国经济报告》2010年第5期，吴玉成“西南五省特大旱灾反思”
4、《中国经济报告》2008年第11期，党国英“农村土地政策八议”
5、《新华文摘》1986年第3期，钟祥财“中国各代农业管理思想述论”
6、《改革》2010年第5期，韩俊等“中国农村政策的改革框架基本思路”
《改革》2008年第9期，马晓河“粮食综合生产能力与粮食安全问题”
7、《改革》2009年第6期，国务院发展研究中心：“中国粮食生产能力及供求平衡”
作者简介 薄生荣，山西省政府参事，省政府发展研究中心研究员
刘建民，山西省政府参事，副研究员
