关于进一步健全江苏城市养老服务体系建设的调研报告

    江苏省委、省政府今年下发了《关于加快我省老龄事业发展的意见》的5号文件，对深入贯彻落实科学发展观，加快推进全省老龄事业发展提出了新的目标与要求。为了解5号文件贯彻落实情况，总结当前养老服务体系建设的经验和面临的问题，江苏省政府参事室组织部分参事进行了专题调研。现将调研情况报告 如下。
    一、江苏养老服务体系建设的新进展
    江苏在“两个率先”进程中，深入贯彻科学发展观，以人为本，高度重视老龄事业发展，积极探索具有江苏特色的养老服务模式和运行机制，养老服务模式、运行机制发生了积极的变化。
    （一）领导高度重视
    江苏各级地方党委和政府十分重视发展养老服务事业，把应对人口老龄化、加快发展养老服务作为践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建和谐社会的重要举措，积极出台政策措施，不断加大财政投入，促进城市养老服务事业发展。例如，苏州从项目审批、土地使用、费用减免、培训用工、医疗保险、社会捐助等19个方面出台了扶持养老事业发展的优惠政策，对市、区按每名老人80元的标准在年度财政预算中安排养老事业经费。无锡各级财政投入养老机构建设的资金仅2007、2008年两年就达3亿多元，相当于“十五”期间五年投入的总和。扬州也建立了养老服务事业费正常性投入机制。
    （二）养老服务体系初步形成
    江苏各地不断探索，积极实践，基本形成了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的养老服务体系。
    一是全省各地全面启动居家养老服务建设。南京市鼓楼区2003年就创立了以政府埋单、民间组织运作的“居家养老服务网”，为独居、特困、高龄老人免费提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、打扫居室、陪同看病等生活照料服务。这种政府埋单、民间运作的居家养老服务做法在全国许多城市引起共鸣，被全国老龄办称为“破解了城市养老工作的一个难题”。扬州通过法律保障、政策指导和舆论引导等，使全社会对老年人居家养老的责任意识不断增强，履行义务更加自觉。常州出台了推动居家养老服务工作的政策、措施，确定了居家养老服务的指导思想、目标任务和相关措施，建立了居家养老服务组织。苏州沧浪区积极探索以“虚拟养老院”为特色的居家养老服务新品牌，使全区95%以上居家老人享受温馨、周到的养老服务，基本实现了服务管理信息化、服务人员专业化、服务模式主动化、服务收费规范化，得到了国务院民政部的充分肯定。
    二是社区为老服务功能不断加强。依托社区资源，强化社区养老服务作用，是城市养老服务工作的重要模式。南京市因地制宜创办了众多适合社区老年人特点的老年人日托所、庇护所、居家养老服务中心等小型分散、就近就便、服务多样的为老服务场所，开设了日托、送餐、照护洗澡、理发、精神慰藉服务、医疗康复服务、文体娱乐、法律援助服务等20余项社区养老系列服务。扬州充分利用城市化建设、乡镇撤并等契机，全面整合社区资源，在社区建立了老年人康复室、阅览室、健身场所、小剧场等各类为老服务设施。无锡全市社区居委会实现了老年活动设施全覆盖，为社区养老服务搭建了良好的平台。苏州城市社区坚持“无偿、低偿、有偿、志愿服务相结合”的原则，由政府购买服务或补贴部分服务费用或市场化运作，社区养老服务有了新的拓展。常州溧阳市社区养老服务形成了“两走”服务模式，“走进去”，对少数缺乏生活自理能力的高龄、空巢、病残、贫困等重点困难老人，有服务人员走进家中开展服务；“走出来”，对大部分身体尚好、能自我行动的居家老人，引导走出家庭，融入社区。
    三是全省各地加大了养老机构建设的投入。机构养老作为养老服务的一种重要补充形式，仍然很受社会的关注和欢迎。各地集中财力、物力、全面启动建设一批规模大、示范效应好的养老机构。2008年底，民政部决定投资1亿元，在江苏建设示范性养老基地。江苏对民政部启动的社区老年福利设施“星光计划”建设投资7.3亿元，建设和改建星光老年之家等项目1109个。2008年末，全省养老床位23.52万张，每千名老年人拥有床位18张。城乡共有各类养老机构606所，其中公办养老机构259所，床位2.54万张，民办养老机构347所，床位5.98万张。民办养老机构及床位数分别占全省城镇养老机构及床位数的57.2%、70.1%。
    （三）养老服务投资多元化
    在坚持政府主导作用同时，积极发挥市场配置的基础性作用，营造养老服务社会化的发展环境。一是探索对公办养老机构的改革，通过采取承包、租赁、合作经营等多种形式引入社会力量，给公办养老机构管理注入新的活力。二是各地政府出台优惠政策措施，积极引导、扶持、鼓励社会力量兴办养老机构。例如，苏州市从2005年起，对民办养老机构每张床位，根据收住老人生活自理、半护理、全护理的不同情况，分别一次性给予2500、3000、3500元不等的建设经费补贴和50、80、100元不等的床位运行补贴。三是外资项目也抢滩进入。如江阴“夕阳红”老年康乐中心由美商投资建造，是一个集居住、疗养、康复、保健、学习、娱乐、休闲等为一体的养老服务场所，是江苏第一个外商投资兴办的养老机构。通过养老服务社会化，形成了政府、企业、个人、外资多元投入的良好格局。
    （四）注重老人精神关爱
    精神养老有利于老年人精神层面的交流与抚慰，以缓解老年人精神上的孤独、封闭与自卑。江苏各地在突出物质养老的同时，注重通过各种形式促进精神养老。江苏实施“快乐晚年”精神关爱行动，积极创建省级老年精神关爱示范基地，2008年6月在常州召开了“中国首届老年心理关爱研讨会”，建立老年心理关爱示范基地。充分利用老年节等重大节假日，广泛组织开展系列活动，以丰富多彩的精神文化生活，科学、文明、健康的生活方式，拓宽了精神养老的领域，使老年人展现出健康向上的精神风貌。江苏目前有市、县（区）各类老年活动中心15302个，200余万老年人常年参加活动。老年教育事业有较大发展，有老年大学3424所，在校老年大学学员达50多万人，其中省一级老年大学有4所，市级老年大学11所，县（区）老年大学108所，乡镇（街道）老年学校3301所。老年体育有序开展，全省经常参加各项体育活动的老年人超过600万。2008年举办各类老年人运动会约5070次，举办各级各类单项比赛约7800次，参加人数达42万人。此外，人事、科技部门还研究制定了二次人才资源开发政策，鼓励老年知识分子发挥科技和业务专长，关心和支持西部地区和本省欠发达地区，开展“送科技下乡”、“送卫生下乡”等活动。老年团体还组织老年人参与其他社会、经济活动，为和谐社会建设贡献力量。
    二、江苏养老服务体系建设面临的问题
    在5号文件推动下，地方各级政府更加重视养老服务体系建设，江苏的养老服务体系建设取得了长足的发展。但在调研过程中，我们也发现，江苏的养老服务体系建设目前面临着一些有代表性的问题，亟需引起各级政府重视。
    （一）养老服务需求与供给矛盾突出
    养老服务需求与供给矛盾突出，既存在总供给不足的总量矛盾，也存在供给结构不合理的结构性矛盾。老龄化发展迅速，传统家庭养老功能却日益弱化，老人服务需求的数量与质量要求都在与日俱增。而养老服务供给却有限，特别是对具有住、养、医疗、康复等功能的综合性养老机构需求旺盛，各地普遍存在需入住的老人排队等候的现象。社区养老服务明显滞后，为老服务设施缺少规划部署，为老服务设施资源缺乏，政府投入不足，导致居家养老缺乏应有的依托，活力不够。
    养老服务还面临着潜在需求和实际需求存在一定差距的问题。其原因一是相当部分老年人自我保障能力弱，购买力低；二是老年人健康、科学的消费观念未能得到更新；三是服务水平与质量不够高，难以有效地激发老年人消费热情。因此，养老服务需要一个由潜在需求向实际需求转化的过程。一方面，老年人的消费需求要引导、激发，另一方面，要扶持培育社会养老服务组织，提供多层次多样化的养老服务，满足各类老人的养老服务需求。
    （二）居家养老服务的“目标人群”和覆盖面偏窄
    居家养老，是以家庭为基础、以社区为依托，为居住在家的老年人提供各类社会化、专业化养老服务。居家养老服务是适合中国国情的社会化养老服务的主要方式。大力推进居家养老服务体系建设，为全社会所有老人提供就近、便捷的养老服务，也是贯彻5号文件精神的重要举措。但由于投入机制、服务能力、认识偏差等原因，目前居家养老服务对象和功能定位有偏差，其服务目标人群主要是优抚、低保、五保老人等传统意义上的民政救助对象。如某地级市的一个区60岁以上老人有6万人，而享受政府养老补贴的孤寡、困难、独居及高龄老人不足300人。
    （三）有些养老机构出现片面逐利倾向
    5号文件下发后，各地兴办养老服务机构的热情高涨，这对缓解供不应求的养老服务需求是件好事。但我们在调研中也发现了一些养老机构片面逐利的倾向性问题。有的民营机构打着兴建养老公寓的旗号，变相进行房地产和旅游度假村开发；有些护理院以种种利诱手段套取老人医保而不当谋利；有的所收费用与提供的服务质量不相称，损害老人权益。这些虽然是苗头性、倾向性问题，但应引起相关管理部门高度关注。对养老服务组织既要克服扶持不力，也要克服监管不力倾向。
    三、关于完善江苏养老服务体系建设的建议
    （一）加强社区居家养老服务中心建设
    5号文件提出今后3年全省新建6000个以上社区居家养老服务中心的目标任务。首先，要正确理解和处理居家养老与社区依托的关系。居家养老与传统家庭养老的主要区别就在于是否依托社区获得社会化、专业化服务资源。居家养老服务需要社区服务平台。建设社区居家养老服务中心是发展居家养老的有效载体，有利于发展代际之间和社区成员之间的互助互动，使老年人不离开家庭、不脱离社会，继续与家人和社区不同年龄组的成员生活在一个社会大家庭中。
    其次，社区居家养老服务中心的基本功能要能满足老年人多层次的需求。一是物质生活方面的需求，如衣食住行用；二是精神文化方面的需求，如文化娱乐、保健、医疗卫生等；三是情感和心理慰藉方面的需求，如心灵沟通；四是参与社会，发挥余热，实现自身价值的需求。这就要求社区居家养老服务中心不仅要有活动场所、活动设施，还要有专业化的服务人员以及丰富多彩的活动项目。
    再次，社区居家养老服务中心建设，应在科学预测老龄人口增长的基础上科学规划，整合现有养老资源，与现有的社区服务中心、邻里服务中心、社区卫生资源衔接起来，充分挖掘资源，物尽其用，使现有的资源发挥最大效用。
    第四，社区居家养老服务中心建设应以政府投入为主导。由被动的机构养老向主动的居家养老模式转变，是世界养老服务的发展趋势。国外养老福利事业发展的经验表明，单纯依靠政府举办大中型老年福利机构解决养老问题效果并不令人满意。20世纪80年代以来，部分发达国家根据老年人的实际需求适度调整养老福利服务。政府转而把大量养老福利经费投入居家养老服务，并制定相应的法规政策，促进居家养老服务体系建设。比如在荷兰，部分养老机构被拆除，居家养老服务经费不断增加。根据国外发展经验以及江苏实际，江苏应根据财力的许可不断加大对居家养老服务中心这一有自己特色的养老服务载体的建设投入。进一步明确社区居家养老服务中心建设的投入机制，合理调整政府对各类养老服务的投入比例，适当加大对居家养老服务的投入比例。现阶段应将居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套内容。老社区的居家养老服务用房由各街道（镇）统筹安排，以购买、置换、改造、新建等办法逐步加以解决。在加大硬件设施建设的同时，还应规范、提升软件建设。
    （二）坚持养老服务公益性方向
    养老事业是公益性事业。公益性事业最基本的特点是不以营利为目的。从国外经验看，政府一般遵循“管大放小，管少放多”的管理体制，绝大多数养老服务由社会组织和个人承担。这是政府主导与社会兴办相结合，即政府主导下的社会化运作模式。这种管理体制既能使政府在养老服务中始终处于主导地位，又能调动社会各界关心和参与养老福利服务事业的积极性。政府主导主要体现在总体规划、政策扶持、财政支持、监督管理等方面。社会化运作应培育非营利组织进入养老服务领域，为社会提供多元化、多层次的养老服务。只有提供养老服务的非营利机构发展壮大了，才有可能为社会提供更多更优质的养老服务。
    （三）率先试行基本养老公共服务均等化
    推进基本公共服务均等化是构建和谐社会的重要内容。养老保障是政府不可或缺的公共服务职能，政府必须介入并承担与经济发展水平相适应的责任。江苏是经济发达省份，2008年人均GDP已超过5000美元，着眼长远，着眼发展，江苏有条件在全国率先试行基本养老公共服务均等化，即政府承担费用的养老公共服务对象由传统的民政对象逐步扩大到全体老人，基本养老公共服务内容随着经济的发展不断丰富，最终实现基本养老公共服务均等化。
    （四）引入社会工作机制，提升服务人员素质
    着力加强养老服务队伍建设。一是引进社会工作者队伍，设置社工岗位。协调劳动保障、财政等部门，为养老服务设置公益性社工岗位，让社工参与到为老服务中来。深圳的经验值得我们借鉴。深圳目前开发了5000个社工岗位，1300个编制内社工，3700个编制外社工，政府以每个岗位6.6万元/年向社会组织购买。这样以钱养事，不养人，既降低了管理和监督成本，又提高了养老服务队伍的专业化水平。二是推广养老护理员职业资格考试，充分借助民政职业技能培训中心平台，搞好初级资格培训，力争全部持证上岗。在此基础上，逐步开展中级、高级和技师等培训，不断提高养老服务专业化水平。三是壮大志愿者队伍。倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中来。老年志愿者通过自助和助人，不仅可把快乐和欢笑带给社区，把真情和暖意带给其他老年人，而且还可用自己的实际行动证明老年人不是社会的包袱，而是社会的财富，从而可提高老年人的自信和自我价值。
    （五）提高服务质量，创建江苏养老服务品牌
    发展规模化、品牌化的养老服务，已成为国际养老服务发展趋势。例如，法国政府为了方便老人生活，专为老人设计替代敬老院的村庄，村内设有商店、医院、活动中心等设施，让老人们生活丰富，精神充实。美国的太阳城中心也是世界闻名的老年人专业社区，它接纳55岁以上的中老年人，是标准的老年人乐园。那里不仅有独立的邮局、超市、医疗机构、银行、教堂，还有各种室内外游泳池、网球场、高尔夫球场、保龄球场、健身娱乐中心等。江苏的养老服务也向这个方向迈出了步子，如南京的“心贴心服务中心”、苏州的“虚拟养老院”等。江苏应在总结经验的基础上，继续推进特色机构建设，增加服务项目，建立服务质量评估体系，创建有江苏特色的养老服务品牌，为全国乃至世界的养老服务提供经验。

    （课题组长：张肖敏；课题组成员：吴亦明  包宗顺）