宁夏自治区参事室近期工作报告

关于建设好国家级防沙治沙示范区的调研报告

    2008年国务院决定，支持将宁夏建设成国家级防沙治沙综合示范区。这是推动宁夏建设西部生态屏障和经济社会快速发展的重大战略决策，也是实践科学发展观，提高国家沙漠化治理水平，推动人与自然和谐发展的重大战略 决策，充分显示了我国政府解决世界性重大环境问题的坚定决心。
    我国荒漠化土地面积约262万平方公里，占国土面积的27.3%，其中沙漠化土地面积约174.3万平方公里，占国土面积的18.2%。上世纪90年代曾以每年3436平方公里的速度扩展，是全世界受荒漠化危害最严重的国家之一。我区地处塔克拉玛干沙漠到蒙古戈壁的广大中亚荒漠区域东南缘的半农半牧生态过渡带的中间位置，西、北、东三面被腾格里沙漠、乌兰布和沙漠和毛乌素沙地所包围。荒漠化土地面积约297.4万公顷，占全区总面积的57.2%。沙漠化土地面积在上世纪70年代约125.7—137.0万公顷，占全区土地总面积的24.3%—26.4%，是我国荒漠化最突出、生态环境最脆弱的地区之一，是西北地区三个沙尘暴高频区之一，也是西沙东送的重要中转站和加强区。搞好宁夏防沙治沙工作，对于构建祖国西部重要的生态屏障具有十分重要的意义。
    为了落实好国务院的决定，自治区政府参事室与宁夏老科学技术工作者协会组成联合调研组，深入中卫、灵武、盐池、平罗等市县的防沙治沙现场、先进单位和科研单位，就我区沙漠化治理所取得的成效、经验和建设好防沙治沙示范区需要解决的问题等进行了调研，现报告如下：
    一、 我区防沙治沙取得的主要成效
    （一）实施“三北”防护林建设、天然林保护、退耕还林（还草）等国家和外援工程项目，在三大沙漠（沙地）边缘建起了防护林绿色屏障，大面积治理了流动半流动沙丘。
    在自治区党委、政府的高度重视下，全区干部、技术人员和群众不懈努力，长期坚持实施三北防护林工程、天然林保护工程和外援工程项目，加大农林牧综合治理力度。特别是国家实施西部大开发战略以来，全面实施退耕还林还草，重点沙区的生态状况明显改善，防沙治沙成效显著。监测结果表明，截止2004年，全区累计治理沙漠化土地46.7万公顷，使沙漠化土地面积减少到118.3公顷，占全区土地总面积的22.8%。与1999年相比，沙漠化土地面积净减少2.54万公顷，流动沙丘（地）减少5.6万公顷，半流动沙丘（地）减少6.1万公顷，固定沙丘增加6.3万公顷；荒漠化土地面积净减少23.3万公顷；在工程项目区内林草覆盖度由项目建设前的10%提高到30%，最高达70%以上。全区实现了沙漠化治理速度大于扩展速度的历史性转变，成为全国首个“人进沙退”的省区。
    中卫市借黄河水利之便，先后对北部腾格里沙漠南缘沙地的西风口、南山台子、赛金塘等七大沙区进行了综合开发治理，建成55公里长的防风固沙林带。至2007年底，中卫市沙坡头区林地面积已达9.01万公顷，森林覆盖率达到13.9%。中冶美利纸业集团林纸一体化工程的实施，在腾格里沙漠边缘推平了2万多座沙丘，引水营造速生纸材林3.59万公顷。包兰铁路中卫沙坡头固沙林场在包兰铁路沿线两边固沙造林60公里4033公顷，保障了铁路畅通。
    灵武市以白芨滩等四个国有林场为龙头，带动集体、个人在毛乌素沙地边缘建成了东西长42公里、南北宽10公里的防风固沙生态林；在大泉东沙窝等地实施15期治沙工程，成功营造了6.7万公顷以灌草为主的沙地绿洲，使连绵起伏的流动、半流动沙地后退10多公里。到2007年底全市累计治沙11.5万公顷，完成封山育林3.43万公顷，使全市森林覆盖率达14.8%，比1980年的6.4%提高了8.4个百分点。
    平罗县河东沙地面积约3.4万公顷，呈南北分布于鄂尔多斯台地与黄河之间的狭长地带。依托国家林业和外援项目，治理沙地1.017万公顷，项目区内植被覆盖率从治理前的5%左右提高到现在的30%以上。保护和恢复草原面积2.53万公顷，新增林地1.65万亩。
   （二）在全区范围内实施禁牧封育退牧还草措施，加快了草原保护的重点工程建设，有效遏制了草原退化的蔓延，使林草植被较快恢复，草原生态得到明显改善。
    我区天然草原面积301.4万公顷，占全区总面积的58.2%，可利用草原约266.6万公顷。长期以来，因采挖甘草、过牧超载等不合理利用，使87%的草原严重退化。上世纪九十年代，自治区政府明令禁止采挖天然甘草等沙生药材以保护植被。2003年又采取全区草原禁牧封育措施，使380万羊只入舍饲养，同时我区被列入国家退牧还草工程项目省区，进一步加快了退牧还草为重点的恢复草原植被的工程建设。2003—2007年国家共下达退牧还草工程草原围栏144.7万公顷、重点退化草原补播改良任务25.2万公顷。至2007年，已完成草原围栏130.7万公顷、补播改良21万公顷。五年来全区退牧还草工程取得了显著成效，据2007年全国退牧还草工程监测结果（《2007年全国草原监测报告》草原生产力）表明，宁夏等8个省区工程项目区内植被盖度平均提高15%，植被高度提高47%，产草量提高58%。据测算，2007年全区草原产草总量达到458.6万吨，折合干草约183.4万吨。
    盐池县是我区天然草原面积最大的县，也是草原退化土地沙化最严重的县，草原面积55.7万公顷，占全县总面积的64.6%；可利用草原约47.3万公顷，其中严重退化草原面积约17.33万公顷，占可利用草原面积的36.6%。从2002年10月封山禁牧后，实行草原承包36.7万公顷，完成围栏36.6万公顷，补播8.7万公顷，建设人工草地3.5万公顷，分别占可利用草原面积的77.5%、77.3%、18.4%和7.4%。据2007年调查，与禁牧前相比草原盖度从30%提高到65%；鲜草产量从720公斤/公顷提高到2520公斤/公顷，分别为禁牧前的2.2倍和3.5倍。退化草原植被不同程度得到恢复，其中8.0万公顷完全恢复；13.3万公顷的沙化土地得到不同程度的治理，3.3万公顷流动沙丘基本固定。全县林木保有面积也达28.6万公顷，植被覆盖度已由2001年前的5%提高到现在的35%。平罗县实行封山禁牧后，退牧还草3.6万公顷，使2.53万公顷退化草原植被得以恢复。
    （三）防沙治沙生态建设，促进了农业结构的优化，带动了沙产业、草畜产业和生态旅游业的快速发展，农民的收入不断提高。
    防沙治沙生态建设，有力促进了各地农业结构战略性调整，农、林、牧、副协调发展，结构优化，以沙产业、草产业为依托的特色产业和旅游业形成快速发展之势。
    盐池县自1991年实施土地综合治理措施以来，农、林、牧结构由原来的1︰0.64︰4.22调整为1︰1.73︰4.32，有力促进了林、牧业的发展。现拥有柠条18.7万公顷，紫花苜蓿1万公顷；沙柳2.7万公顷，毛条6670公顷；封育保护野生中药材甘草15.7万公顷、苦豆子28万公顷，人工种植甘草1万公顷；建立灌木采种基地6.7万公顷；种植经果林山杏、红枣、苹果等2800公顷。全县从事柠条加工饲料的有30个行政村20多个合作社，以绿海公司为龙头的成规模的饲料加工企业3家，年加工能力4万吨，加工成品饲料1万多吨。有力地促进了畜牧养殖业的发展，全县羊饲养量达138.7万只。青山乡南苑村32户农民种植柠条近1000公顷，是养羊的主要饲料，全村养羊5000多只。柳编已成高沙窝乡、花马池镇农民致富的重要产业，在高沙窝芨芨村农民给我们算了一笔帐，每张柳编笆子10元，每人每天可编20张，收入可达200元，这个村每户每年柳编纯收入就达5000多元。人工种植甘草每亩每年也可有纯收入400—500元。
    全国治沙英雄王有德同志带领白芨滩林场职工，“围绕主业抓副业，冲破行业办企业，利用优势促主业”，发挥本单位的技术优势兴办建材厂、绿化公司、苗木公司等服务性企业，承揽城市、矿区、铁路、公路等单位的环境绿化工程。近几年年均实现产值2000多万元，利润300—500万元，固定资产由1985年不足40万元增加到现在的7945万元，。同时创造条件大力发展舍饲畜牧养殖业、经果业和林粮间作等提高职工收入，职工年平均收入突破2万元。
    美利纸业2万多公顷纸材林基地有力地带动了中卫企业和农户的沙漠造林热情。南山台子以苹果为主的经济林面积已达万余公顷，成为当地农民增收的绿色支柱产业。腾格里沙漠边缘沙坡头这个以保障包兰铁路畅通无阻而创造的世界防风固沙奇迹，成为中卫市集沙、水、林为一体、景色优美而闻名于世的生态旅游区。毛乌素沙地边缘兴庆区的黄河东岸地区，也发展成了我区最具潜力的沙地旅游区之一。
    （四）长期坚持科学防沙治沙，形成具有宁夏特色的防沙治沙模式，取得了一批重大科技成果，为我国和世界沙漠化治理提供和积累了宝贵的科学经验和财富。
    长期以来，自治区党委、政府非常注重科学防沙治沙。以科研、教学单位为骨干，农业、林业、畜牧等业务部门为支撑，专业治沙队伍、企业和群众为主体，坚持试验示范和推广紧密结合，在不同类型地区建立的一批防沙治沙典型的引领下，创建了宁夏防沙治沙的四种模式，加快和巩固了治沙成果，形成了适于不同环境条件的技术集成体系。
    沙坡头“五带一体”防风固沙模式，是包兰铁路中卫沙坡头固沙林场创建的以草方格为前导和基础的综合防沙治沙集成技术，因有效地治理流动、半流动沙丘保障包兰铁路长期畅通而著称于世。即由铁路向外依此营造固沙防火带、灌溉造林带、草障植物带、前沿阻沙带、封沙育草带。防风固沙技术成果，于1986年获得了中国国家科技进步特等奖。
    流动半流动沙丘草方格固沙种草（灌木）模式。主要应用于盐池、灵武毛乌素沙地和荒漠草原结合的整治。也是以草方格固沙为基础，利用雨季天然降水在格内和丘间种植耐旱的沙生灌木为主，同时禁牧封育，补播牧草，恢复和修复植被。水分条件较好的荒漠地带，还可以推行药材和灌木间作，发展人工草地等。在居民区周围和道路两边营造防护林带，种植经果林，发展生态农业、畜牧业，实行生态综合治理与生产经营保障性开发相结合建设生态家园。如白芨滩林场的“前拉后挡，顺风推进”的造林技术和“五位一体”（由外向内，一是沙漠前的固沙灌木林，二是生活区外围的乔木骨干防护林，三是经果林产业带，四是灌溉种植业，五是种草舍饲养殖业）治理开发技术，就是这种模式的典型。
    水分条件相对较好的沙地丘间补种适生灌木封育修复技术模式。是在流动半流动沙丘间自然水分条件较好的低地，只是在迎风丘面扎一些草方格，利用雨季和天然水分点播补植当地适生灌木花棒为主的固沙植被修复技术体系。平罗河东毛乌素沙地西缘的治理即是这种模式的典型。
    扬黄灌溉生态农业（林业）综合开发模式，是以水利灌溉工程体系为基础，实行生态农业、林业等综合开发技术措施，进行综合建设的水治经济开发类型。目前已建成的红寺堡开发区、中卫南山台子移民开发区、银川兴庆区月牙湖移民开发区、永宁征沙渠开发区、灵武狼皮子梁开发区等一批国家投资为主体的移民生态农业经济综合开发区。2000年以来，又开始建设了一批企业或个体大户等多元化投资为主体，以林业综合开发为目的的林业经济综合开发区。目前已建成中冶美利纸业集团林纸一体化纸材林基地，还有一些企业和个体大户的造林基地和林果、花卉基地也正在建设。
    中国科学院植物所、土肥所，北京林业大学、宁夏大学、宁夏农科院等科研院校长期在我区盐池等县市设点试验，建立示范基地，在创建治理技术集成体系和宁夏治沙模式中作出了重要贡献，并取得了“宁夏沙地立地条件分类评价”、“半荒漠地区抗逆树种选择”、“沙漠化土地综合整治”、沙产业、生态农业、林纸一体化开发等30多项科技成果，获得国家和部委各类成果奖12项，其中一等奖2项，二等奖5项。
    二、我区防沙治沙工作的基本经验
    （一）坚持政府主导、项目带动、全社会参与的防沙治沙格局，是宁夏防沙治沙坚持不懈、稳步推进取得可喜成绩的重要保证。
    宁夏自治区党委、政府长期以来高度重视防沙治沙工作，坚持把防沙治沙作为实践科学发展观、建设生态文明和构建社会主义和谐社会的基础性工程来抓，作为经济和社会全面协调、可持续发展的保障工程来抓。成立了政府分管主席任组长的宁夏防沙治沙领导小组，各级政府把防沙治沙提上重要的工作日程，纳入各级政府实绩考核范围。党政领导挂帅，部门分工负责，有力保证了以国家投资为主的各项防沙治沙、生态建设的一系列工程建设项目和外援工程建设项目的顺利实施，增强了广大群众防沙治沙的信心和决心，逐步在全区形成了政府主导、项目带动、群众实干苦干、社会广泛参与的防沙治沙格局。
    （二）坚持科学试验示范与群众实践经验相结合，专业队伍治沙与群众治沙相结合，公益性治沙与开发性治沙相结合，推进三个结合治沙，是我区近半个世纪防沙治沙成功的重大方略。
沙地的发生发展同任何事物一样，都有一定的规律可循。从包兰铁路沙坡头段防风固沙实践中创造了第一个世界治沙科技奇迹—草方格防风固沙技术开始，到第三次全国荒漠化监测结果显示，我区成为全国首个“人进沙退“的省区，宁夏的防沙治沙工作，都离不开大量的科学实验对防沙治沙科学规律的认识与运用。此次调研中看到，宁夏防沙治沙模式的各类技术集成体系和沙产业开发等综合配套技术已在我区防沙治沙、生态建设中得到广泛应用和推广。一批生态农业、畜牧业、林业、沙产业、药材等试验示范基地和生产基地、加工企业已在我区沙区建立起来。中卫沙坡头固沙林场、灵武白芨滩林场等专业化治沙队伍实践科学与生产相结合，创造了多项可操作性极强、易推广的配套技术，带动了群众治沙技术水平不断提高，取得了骄人的治沙成效，充分发挥了专业化防沙治沙队伍的骨干作用。
    （三）坚持政策引导，创新机制，投资主体多元化，是防沙治沙可持续发展的可靠路径。
为推动防沙治沙事业持续发展，我区实行了“谁造林谁所有，谁开发谁受益，允许继承转让”的一系列政策；推行草原承包到户、到组；将拍卖、租赁、承包及无偿划拨宜林沙荒地治理开发使用年限放宽到30—50年，流动半流动沙地放宽到70年，并且允许继承、转让和抵押；加快体制机制创新，积极培育和发展股份制、股份合作制等，鼓励、引导和支持社会各界参与。这些政策，极大地调动了社会各界和沙区农户的防沙治沙积极性，一批企业集团以资本运作的方式参与开发，个体植树造林治沙户和沙区农户通过承包沙地和退化草原营造乔、灌、草、药、林果等方式参与开发，增强了防沙治沙的活力，走出了一条主体多元化防沙治沙的新路子。目前，全区以美利纸业为代表的企业治沙开发面积100公顷以上的有60多家，投资近10亿元，治理面积2万多公顷；以白春兰为代表的个体造林治沙户14.7万户，投资4.1亿元，造林4.32万公顷。盐池县已组建联户入股的家庭农场有300多户参与防沙林治沙的生态农业、畜牧业、林果业等开发。
    （四）坚持生态效益与经济效益统筹兼顾，因地制宜发展沙产业，保障沙区农牧民不断增加收入，是防沙治沙最重要的基本原则。
    沙区各级政府把防沙治沙、改善生态环境作为促进经济社会可持续发展、增加农民收入的基本立足点，长期以来，按照人口、资源、环境相协调，保护与利用、治理与致富相结合，因地制宜地采取生物、工程、水利、农艺、移民搬迁等综合措施，实施集中连片、规模治理。先后投资数十亿元，建成了宁夏扶贫扬黄等一系列大型水利工程，使20多万公顷沙化草原和荒沙滩变成绿洲。如今，红寺堡、中卫南山台子、碱碱湖、灵武狼皮子梁、永宁征沙渠等防沙治沙移民开发区，已成为林果、草畜和药材等优势特色产业基地，搬迁的20多万农民走上了脱贫致富之路。
    （五）培养和树立典型，以点带面，坚持不懈地扩大治沙成果，是推动防沙治沙工作的重要方法。
    防沙治沙工作是协调人与自然和谐发展的伟大壮举，也是人类书写开发大自然历史的浩大工程， 只有长期坚持不懈地努力，才能获得成功。几十年来，党委、政府、宁夏各族干部和群众，发扬坚忍不拔的顽强拼搏精神防沙治沙，才形成今天“人进沙退”之势，同时也涌现出了像王有德、白春兰为代表的一批防沙治沙英雄人物和先进单位，被誉为“人类改造自然的典范”。正是他（她）们几十年如一日的坚持不懈，不仅有力地带动了宁夏防沙治沙工作，也为我们的防沙治沙事业创造了巨大的精神财富，激励着更多的人投身防沙治沙事业。
    三、建设好防沙治沙示范省（区）的建议
    宁夏的防沙治沙模式在国际防沙治沙领域具有一定的典型示范作用。2008年1月24日，治理荒漠化北京国际会议上，联合国副秘书长沙祖康向来自全世界55个国家和地区、40多个国际机构和组织的240多名代表予以推荐，得到了国际社会的普遍重视和认可。党和国家高度重视，尊崇为全国的典范。胡锦涛总书记2007年4月视察宁夏时指出“希望宁夏的同志坚持把生态环境保护和建设作为功在当代、利在千秋的大事来抓，扎实努力，长期努力，使生态环境不断有新的改善，为建设祖国西北生态屏障做贡献”。2007年9月6日温家宝总理在国家审计署关于日元贷款宁夏重点风沙区生态环境综合治理项目的审计工作报告上作了重要批示：“要宣传和推广宁夏的经验”。今年经国务院批准，把宁夏为全国防沙治沙综合示范省区建设，这是推动宁夏防沙治沙工作走上新阶段的强劲东风，建设好示范区是全区各族干部和人民义不容辞的历史责任。为此，我们提出如下建议：
    （一）关于示范区的建设规划
    1、示范区的建设首先要在认真总结过去半个世纪防沙治沙经验教训的基础上，本着因地制宜、分区治理的原则进行更具有前瞻性和操作性的科学规划。把实施国家三北防护林建设、天然林保护、退耕还林、退牧还草和各项外援建设工程与宁夏六个百万亩生态经济林建设工程有机结合起来。要大力推广宁夏防沙治沙模式，提出不同分区的治理建设内容，确定由点到面的示范推进方式，充分体现生态优先，力求生态效益、社会效益和经济效益的有机结合；规划特别要注重治理主体多元化、投资多元化机制的建立和健全。突出中卫大中型企业治沙，林纸、林果、花卉一体化开发和灵武、盐池农民个体和大户治沙造林、种草、种药发展生态农业畜牧业，大力发展沙产业的特点，以生态谋产业，产业促生态，转变农林牧经济发展方式，努力建设现代农业。
    2、示范区建设要着力突出地方特色，根据不同类型区的特点，大力推广中卫沙坡头、灵武白芨滩的成功治沙经验，建立一批保护和利用沙区资源，开发沙产业，发展沙区循环经济，各具特色的示范县、示范乡、示范村、示范户和示范企业、单位，以点带面，全面发展。
    3、示范区的建设应本着生态文明建设与经济社会发展相协调、同步发展的原则，把生态文化建设纳入生态建设的整体规划。生态文化作为一种先进的文化、未来的文化，其首要任务是启蒙，通过启蒙将生态意识和责任意识渗入到人们的心灵，使生态学的思维方式、生态价值和生态伦理观念成为人们认识论、方法论和社会活动的原则。生态文化是软实力，更是示范区建设持续发展的精神动力和精神支柱。要以人才为发展生态文化的第一要素，突出培养一批一头连着市场，一头连着生态文化产业、懂经营管理的复合型人才和一批掌握现代传播技术的专门人才。
    （二）关于政策保障体系
    1、建立健全生态补偿机制。建立生态补偿长效机制是建设好示范区的重要保障，是保护生态环境的必然要求，是沙区、草原地区经济可持续发展的重要措施。生态补偿机制应建立在对生态服务功能价值科学测算的基础上，坚持生态效益共享、生态补偿共担的原则，突出重点、易于操作。从这次调研情况看，现行补偿机制不健全，补偿标准普遍没有以生态服务功能价值做依据。就公益林来看，存在的主要问题：一是标准偏低，每年每亩5元，普遍低于林木经济利用价值。且从2001年执行以来，一直沿用至今。二是标准单一，未考虑区域差异，管护成本差异和投入差异。三是未对全部重点公益林实施补偿。根据生态保护与治理的需要，社会多元主体投资造林多为公益林，现在的这种机制使一些营林者不但无法通过经营收益和补偿回收造林投入，甚至连正常管护也难以为继，一些造林大户成为负债大户。四是补偿资金渠道单一，生态服务功能的享用面很大，而费用只有国家的一些专项补助和地方财政补助。
    为此建议：
    一是逐步提高中央和地方财政补偿基金标准。根据区域生态的重要性和脆弱性、管护难度和国家财力情况，逐步提高标准；全面落实国家认定的公益林补偿机制。目前我区成林地享受公益林补助的面积只有30—40%，应按全部面积给予补偿，同时要将补偿标准由现行5—7元提高到10元以上；我区自1999—2007年沙荒造林中未成林比重较大，据清查约占1/3，由于干旱补植量大，应增加对幼林地的管理费用；对退牧还草（林）补助年限，再延长8年；对封育禁牧区草原牧民失去放牧维生手段并担任着管护任务的，应依据当地农牧民的收入水平每年给予一定的生产生活补助。
    二是建立市场机制下多渠道生态补偿机制。加快宁夏矿山和工业企业环境保护与治理规划的编制工作，明确矿山和工业企业占地和周边管理所属土地范围，建立环境治理和生态恢复保证金制度。目前，对工矿企业占用林地和草原的，要实行生态补偿。林地占一还三，草原依据生态服务价值的测算收取生态补偿费；建立受益者直接补偿体系，从景观旅游业、发电、交通、狩猎等经营收入中提取一定比例作为资源环境补偿费，鼓励生态建设单位、企业实行生态效益入股参与经营等；
    三是对部分生态地位极其重要区域由非国有投资主体，特别是农民营造的重点公益林，由国家进行收购或赎买。应优先对国家级自然保护区核心区，以及农民个人营造的事关农民收益和切身利益的公益林进行收购；
    四是积极探索公益林利用政策等。
    2、加大沙产业开发扶植力度。开发沙产业是合理利用沙区资源，实现人与自然和谐相处，生态、经济、社会可持续发展的必由之路。实现少用水、多采光、高效益的目标。
    为此建议：
    调整用水结构，从我区黄河用水总量中，调剂出部分生态用水指标，用于防沙治沙和沙区生产生活保障性用水。要加大沙区水利设施建设扶植力度。通过向沙区输水或打井，建设点片绿洲，发展人工种草种料，为沙区禁牧和舍饲养殖创造条件，达到保护一大片的目的；凡是有水源条件的地区，应大力发展少用水、多采光、高效益的设施农业，对退牧还草的牧民给予一定数量的建棚补助；大力开发柠条饲料。柠条茎叶是优质饲草料，发展柠条饲料加工是确保沙区生态、经济双赢的重要举措。目前还没有得到充分开发利用的关键主要是柠条平茬机、柠条饲料粉碎加工机没有专门厂家生产，即使生产出来，农民一家一户也买不起，所以未能普及。建议尽快定型生产，并以享受国家农机补贴的优惠价格向农牧民提供；有条件的地区应开发防沙治沙旅游产业，并支持加强相关设施建设；建立和完善沙产业发展的金融政策体系，以贷款支持和贷款贴息等政策扶持沙产业发展。
    3、加大示范区国家财政投入强度，建立示范区建设项目，特别是基础设施建设项目投入的长效机制。这次调研中我们看到，防风固沙造林、草原生态恢复项目实施、产业开发等基础设施建设明显滞后，特别是水利、交通、通讯、防灾减灾、草原围栏、机械装备、试验、示范基地等基础设施建设远远不能满足防沙治沙、草原建设的需求，制约了防沙治沙的进展和成效。建议对示范区内基础设施实行统一规划，分期实施。治理区内的水利工程、道路、通讯、试验示范基地（点）等公益性基础设施等全部纳入国家财政投入预算范围。同时应加大对防沙治沙草原植被恢复建设项目工程的建设、管护和开发的投资力度。以保障项目的整体建设规模、质量、速度和建成后的管护、利用和开发。
    4、进一步加大和完善防沙治沙工程项目的政策扶植机制。现行治沙造林工程按一般造林补助标准每亩50元，而以草方格治沙技术为主的工程项目实际工程费用（包括扎草方格、修路、工料、苗木、种子费用）超过500元/亩。建议对规划确需治理的流动沙丘的治理费用，每亩应提高到400元以上，对荒漠化草原治理补助标准应提高到每亩100元以上；修订干旱区造林密度验收标准。据宁夏科研部门长期的试验研究，降水量在400mm以下的干旱地区，灌木林种植比例以占15—25%为宜，每公顷最佳密度1665丛，行距不能小于8米；对于沙化严重的荒漠草原，应采取在一定时期内长期封育禁牧、自然恢复措施，把生活在该地区的农牧民实施生态移民；加强专业防沙治沙队伍建设，妥善安置治沙林场职工子女就业，提高治沙林场职工待遇。
    5、全面推行集体林权制度改革和进一步完善草原承包责任制为基础的草权制度改革。此次调研中，我们看到由于林地和草原承包制的落实还明显落后于耕地，一些地方以联组或集体形式承包，未能充分调动农牧民的积极性。建议在政策设计上示范区应统一协调林权、草权制度改革，把家庭承包责任制由耕地向林地和草地延伸。首先要坚持林地草地承包经营权到户，确保农牧民平等享有集体林地和草地的承包经营权和林草所有权。其次要坚持明晰使用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等“四权”同落实，承包经营权长期不变。第三要坚持依法进行实地勘界和登记，核发统一正式的林权证和草权证，做到“铁证如山”。第四，要像耕地一样允许林地、草地承包经营权合理合法流转。自愿承包治理沙荒地，也要在确保治理的基础上，“四权”同落实。
    （三）关于科技支撑体系
    1、建立荒漠化防治科技研发机构。整合自治区内荒漠化防治科研、教学单位的科研力量，建立自治区荒漠化防治科学技术研发机构，加强对荒漠化防治、防沙治沙、森林草原生态保护、植物资源、沙产业、草产业开发以及生态文化建设等理论和技术、管理和政策进行研究，为示范区建设提供科技支撑。
    2、在示范区内各治理分区，建立健全荒漠化防治工程技术推广中心，负责治理区防沙治沙、林业、草原生态保护工程技术和机械装备的推广、培训等工作。
    3、加强荒漠化防治科技人员的培养、培训工作，在相关高等院校设置专业学科，建立人才培养和培训的长效机制。
    4、加大荒漠化防治科研教学、技术推广的资金投入，并列入国家和自治区的财政预算，以保障科研、教学、推广工作正常进行。
    （四）关于法制体系建设
    1、全面贯彻落实《防沙治沙法》、《草原法》、《森林法》、《水保法》、《环境法》，依法保护草原和森林资源与防沙治沙建设成果。自治区应适时制定《宁夏防沙治沙示范区工作条例》等地方性法规。
    2、对假借治沙名义圈地而不进行治理的企业和个人，限期收回草原或沙地使用权。
    3、对侵占他人治沙成果，或弄虚作假骗取国家资金的不法行为，要发现一起，查处一起，坚决遏制不法行为。
    4、保护沙区地下水资源，未经允许取得合法取水许可，不得乱开乱采地下水资源。
    5、强化监督机制，建立健全治沙管理与监督机构，建立防沙治沙目标责任制及考核体系，对林草植被遭到    严重破坏，导致生态环境继续恶化，荒漠化不断扩大地区的领导实行生态环境一票否决制。
    6、把宁夏多年来防沙治沙成功经验认真总结，将“宁夏防沙治沙模式”推向全国，创造宁夏的新亮点，以吸引各方面的投资和参观考察。

调研组成员：自治区政府参事室 马福成 崔永庆 张维智 季栋梁   

      自治区老科协：梁  俭 戈  敢 兰泽松 吴冠英 张鹏程


 关于加大宁夏引黄灌区冬小麦种植推广力度的建议

    上世纪末，按照国家农业部提出的在我国北部麦区实施冬麦北移计划的要求，我区农业科技研究和推广部门开始了试验和示范。在长达十年的艰苦工作后，以《宁夏引黄灌区冬麦北移技术研究与示范推广》重点项目的成果鉴定为标志，我区引黄灌区耕作制度改革创新和冬小麦大面积推广种植取得了可喜的成绩。冬麦的推广种植面积已由上世纪末的不足1万亩，扩大到2007—2008年度的13万亩。2008—2009年度迅猛发展到30万亩。冬小麦在宁夏引黄灌区大面积推广种植已蓄势待发。因势利导，加大冬小麦种植推广和耕作制度改革创新，使引黄灌区冬小麦生产走产业化发展之路，必将给我区农业经济发展注入新的活力。
    一、积极地有条件地加大引黄灌区冬小麦推广种植力度的重要意义
    （一）为构建我区粮食安全生产体系开辟了新途径，粮食增产效果十分显著。近5年，冬麦平均亩产500.1公斤，较春麦332.7公斤增产167.4公斤，增幅达50.3%。增幅最高的2004年达71.36%。为增幅最高的一年。2008年13万亩冬麦总产量6505万公斤，以当年占9.3%的小麦面积获得了占13.8%的小麦总产量。国营连湖农场3队345亩冬麦示范区，平均亩产713公斤，最高亩产754公斤，创我区小麦单产的最高纪录；吴忠市金银滩镇万亩冬麦示范区，平均亩产604.4公斤，最高亩产704.5公斤。近7年来大面积冬麦套种玉米，平均亩产冬麦455.2公斤、玉米565.7公斤，合计1020.8公斤，比春麦套种玉米合计亩增产158.2公斤。小麦是我区最主要的口粮作物，供需一直存在缺口。扩大冬麦种植对我区粮食安全有重要作用。
    （二）为农民持续增收拓展了新路。2002—2008年7年的大面积试验和示范中，和春麦相比，单种冬麦亩均增收122.80元，套种玉米亩均增收73.05元；复种反季节蔬菜亩均收入1454.6元，复种油葵亩均收入490元，套种和复种青贮玉米，亩均分别收获鲜草4.2吨、5.5吨，亩均收入400元左右。可见，种植冬麦可缓解粮、经、饲三者争地的矛盾，有效促进农业结构优化调整，为农民持续增收拓展了新的路子。
    （三）促进引黄灌区耕作制度改革创新，提高农业和土地光热资源的利用率。由于冬麦较春麦一般早成熟早收获 7—15天，可比春小麦后复种多230—380℃左右的有效积温，既可增加复种作物种类，又可提高产量、品质和效益。目前复种模式有冬麦后复种蔬菜、油料、饲草、鲜食玉米、水稻等多种。以冬麦种植为主体的引黄灌区新的轮作耕作制度正在不断发展和完善。种植冬麦在目前的水平已可使土地利用率提高39.9%，光热资源利用率和土地产出率显著提高。
    （四）有利于合理配置水资源，促进节水型农业发展。冬麦的幼穗分化早，对水肥需求的临界期比春麦提前，可以提前春灌，避开了引黄灌区春灌用水高峰期与春麦的头水、二水和水稻育秧争水的矛盾。
    （五）增加了秋冬季农田土壤植被覆盖，能够改善农田生态环境。引黄灌区在秋季农作物收获后，大面积农田土壤裸露达150天之久，土壤风蚀和失墒严重。冬麦形成的地表土壤覆盖，保水、保土、防风沙，能改善景观和农田生态环境。
    （六）能避灾减灾，有利于引黄灌区小麦高产稳产。引黄灌区春小麦灌浆后期易受干热风危害，收获和播种期降雨也时有发生，对小麦生长、产量和品质都会造成影响。近年来，在气候变暖的趋势下，干热风发生频率增加，程度加重，致使春小麦千粒重明显降低，产量徘徊不前。加之春小麦新品种选育滞后，现有的品种在产量、熟期、抗病性、抗逆性、适应间套复种等新的栽培技术方面都很难适应农业生产对单产水平进一步提高的需求。冬麦种植很好地适应了气候变暖的趋势，避免或减轻了干热风高温危害。种1亩冬小麦相当于1.5亩春小麦产量，且产量水平相对比较稳定。
    其实，引黄灌区在上个世纪就曾经进行过冬麦种植试验，主要因没找到适宜的强冬性品种和播种技术等问题没过关而一直没有进展。近十年试验研究和示范，成功地破解了这些关键技术，形成了集成的技术体系。主要是：围绕抗冻和提高品质，试验、示范、筛选、审定了一批适宜的冬小麦新品种；引进、改进了前茬作物收获、整地和小麦播种机械，形成系列配套，解决了播种期短、整地难、播种急的难题，使冬麦播种在很短的适间内完成；通过对冬小麦生育进程、种植方式、播种灌水、施肥技术和轮作制度改革创新的一系列试验研究和示范，制定出了《宁夏引黄灌区冬小麦栽培技术规程》，为冬小麦种植提供了一整套规范化技术；通过10多年的生产实践，初步确定了引黄灌区冬小麦种植区域布局原则方案，为实行冬小麦种植区域化、规模化、专业化提供了依据。
    二、加大引黄灌区冬小麦种植推广力度的几点建议
    加大引黄灌区冬小麦种植推广力度是确保粮食安全的举措，也是实现百亿斤粮食增产计划的重要措施。为卓有成效地推进这项工作，提出以下建议：
    （一）进一步加强扩大引黄灌区冬小麦种植的意义、效果的宣讲和种植技术的示范培训工作，使各级领导干部和群众充分认识扩大冬麦种植对稳定粮食生产、优化种植业和农业结构、提高农业整体效益、增加农民收入的重大意义，增强扩大冬麦种植的自觉性和积极性；使农民熟练掌握冬麦种植技术规范，不断提高种植效益。
    （二）做好引黄灌区冬小麦种植区划，指导其有计划的因地制宜稳步扩大。近十年的试验研究与示范的实践表明，一是要选择灌水条件好的地区，即十月上旬前期能灌底墒水（白露水），来年4月上旬和6月下旬能及时灌上“返青水”和“麦黄水”的地区。渠系下游和正常水位灌不上水的高口地区，不适宜安排种植。二是城郊粮菜复种两茬，养殖业发展好的粮饲套复种和以粮油为主冬麦套玉米、麦后复油葵的粮油高效地区，都可作为冬小麦的适宜种植区。
    （三）继续加强优质高产新品种的选育工作。按专用小麦品种品质（GBT17320—1998）标准中湿面筋含量和面团稳定时间两项必须达到的指标衡量，我区长期种植的宁春4号优良春麦品种抽检的样品全部能达到中筋小麦的指标，有一半的样品可以达到优质强筋小麦的指标。目前，我区种植的冬小麦品种只有“明丰5088”抽检的绝大多数样品两项指标都能达到中筋小麦的指标，其他品种只有湿面筋含量一项能达到中筋小麦指标，面团稳定时间绝大多数样品未达到中筋小麦的最低标准。可见我区冬小麦品种的品质总体较春麦宁春4号低，与国内优质冬小麦品种品质还有一定的差距。这也是相当一部分群众对冬麦产品不太接受的原因。因此，必须进一步加强冬小麦品种的品质育种，着力提高我区冬小麦品种的品质。同时，从品质和产量两个方面向培育超级小麦的研究方向努力。
    （四）进一步加强配套农机具的改进和研制。配套农机具的应用是配套栽培技术运用的载体和基础。现在的状况只能说是低水平的适应，不能完全满足规范化的配套栽培技术模式应用的要求。特别如像稻茬地免耕播种一体化机具的改进定型等，都还需要不断地研制。
    （五）建立冬小麦育种、繁种、种植、收贮、面粉加工、食品加工和质量监测等各环节的部门协作联动，培育以市场为导向、以面粉食品加工企业为龙头的冬小麦产供销科工贸为一体的产业化体系，把引黄灌区冬小麦产业做大做强。一是实行科研育种与种子生产协作建立种子基地，给农民供应质量合格的种子，实现种子生产产业化；二是实行农民与粮食收贮企业的协作，建立冬小麦生产基地，实现种植规模化，收贮定单化；三是实行粮食贮运企业与面粉食品加工企业的协作，实现粮食、面粉、食品加工销售市场化。
    （六）实行优惠政策，鼓励冬麦种植。一是把冬麦纳入国家良种补贴范围。二是收购指导上不要以春麦与冬麦之分定价，明确规定同质同价。三是继续适当加大各级财政对冬麦育种研究、农机具研制改进以及技术推广的支持力度。
    （七）自治区把扩大引黄灌区冬小麦种植作为指导性计划提出要求。各市县和国营农场要一如既往地加强领导，扎扎实实地推进，力求一年一个新台阶。

政府参事: 
    崔永庆    高级农艺师
张维智    研究员
马利华    研究员

关于我区农村富裕劳动力转移就业问题的调研报告

    最近几年，由于投资扩大，新开工项目增多，用工需求增加，使全区农村富裕劳动力（以下简称农民工）就业形势比较乐观，但应该清醒的看到，我区农民工就业的外部环境十分严峻，内部基础还不稳固。为当前和今后长远工作考虑，自治区人民政府参事对全区农民工就业问题进行了比较深入地调研，现就有关问题报告如下。
    一、我区农民工就业的现状
    2008年四季度以来，受全球金融危机影响，我国经济增速减缓，对我区农民工就业也造成了一定影响。由于自治区党委、人民政府预见早、应对快、抓得紧。一方面巩固原有外省劳务基地，开拓新基地。同时，加大投资拉动，拓宽农民工就业空间。一季度全区施工项目344个，新开工159个，固定资产投资完成60.9亿元。比2008年同期增长47％。因此，在全国农民工就业形势异常严峻的情况下，我区农民工就业形势相对平稳，不仅没有出现农民工大量返乡的情况，还出现了外出务工有所增长的局面。
    近几年来，由于自治区党委、人民政府的高度重视，我区农民工就业形势总体是好的。
    （一）外出务工主动性明显增强，务工收入持续增长。2005年外出农民工72.4万人、总收入29.3亿元、人均4141元。2008年达到75.3万人、总收入38亿元、人均收入5046元。川区和山区农民工外出务工收入占农民人均纯收入的比例都明显增高，川区25-30%，山区达到45-50%。
    （二）区内就业明显增加。我区一批大项目和支柱产业带动了大批农民工就业。宁东建设、水利、交通、电力等部门的项目吸纳了大批农民工。今年，仅宁东基地就将安置农民工10.3万人。分配给固原市2.3万人，目前，已安置固原市农民工近7000人。设施农业稳定吸纳了大批劳动力。
    （三）政府组织引导，中介组织、劳务经纪人作用突显。在山区各县，政府组织劳务输出发挥了重要的作用。同时，政府行为也引导、鼓励了中介组织和经纪人发挥作用。2008年，全区由劳务经纪人和劳务中介组织介绍外出的劳务人员34.6万人，占劳务输出的45.8％。
    二、我区农民工就业存在的主要问题
    当前，国际金融危机持续蔓延，造成国内经济增速放缓，内需减弱，对我国农业和农村经济的负面影响逐渐显现。在全国就业形势原有三大因素（国企和东南沿海调整产业结构，造成失业或减员；城镇每年自身新生劳动力的增加；农村每年进城劳动力的不断增加）的碰撞和新增两大因素（大学生就业和企业停产半停产）五峰叠加的影响下，今后，我区农民工的就业形势将更为严峻。
    （一）区外就业愈加艰难。
    1．技能型务工空间被中、高职、中专毕业生甚至大专毕业生挤压。
    2．体力型务工空间一方面受到东南沿海一些企业停产、半停产和向内地转移，用工量减少的影响而趋紧。另一方面，在新疆、内蒙等地的劳务基地受到四川、陕西、甘肃等西部劳务大省农民工的挤压。
    3．东南沿海发展起来以后，出现了“希望农民工少来”的苗头。湖州市织里镇是国内著名童装生产基地，大约有25万流动人口。镇领导说，“农民工确实为镇里的经济发展做出了巨大贡献，但是从内心来讲，我希望农民工能够少来。因为每来一个农民工，我的管理费用就要增加500元，包括治安、卫生管理，就医、上学，劳动保障，供电、供水等管网基础设施配套等。去年花在农民工身上的管理费将近1亿元，镇里财政压力非常大。”
    在东南沿海发达地区，由于各种原因，和织里镇领导有类似想法的基层干部不在少数。
    （二）区内就业空间不容乐观。
    1．就业结构性矛盾突出。在我区就业需求关系已由去年的1：2.6（岗位）降到1：0.73（3月份回升到1：1.21）的情况下，结构性矛盾更显突出。以银川市一季度人才市场为例，38％的岗位招不到合适的人、36％的劳动力找不到合适的就业岗位，匹配率仅为30％。
    2．外省农民工挤压空间。在东南沿海就业形势不利的情况下，四川、甘肃、陕西等西部劳务大省不仅在外省挤压我区劳务工就业空间，而且直接挤到家门口，他们已经把宁夏做为一个新开拓的劳务输出地，并基本站稳了脚跟。
    3．土地流转增加了农民工。各市县采取了多种形式进行土地流转和规模化生产。尽管在土地流转中吸纳了20%左右的劳动力，但还有80%左右富裕劳动力就业去向不明。
    4．城镇新增待业人口挤压农民工就业岗位。2008年我区城乡从业人员310万。按城市、农村就业划分，有2/3在农村。按从事产业划分，有55％在农、林、牧大农业方面。2008年，我区城市化水平仅为45％，二、三产业不发达，农民工向二、三产业转移量有限。加之每年城镇新增待业员中，除就业人员外，富余3-4万人，他们要和农民工竞争就业岗位。
    （三）大中型企业用工增加不多。
    随着现代科技的发展，用工岗位显著减少。一是新建大工程、大项目都采用现代化大型设备，不仅省工、省力、速度快，而且质量有保证。但随之出现的问题是用工量相对较少。二是新的工程项目建成投产后，随着高科技、新设备的应用和劳动生产率的提高，投资与产生工作岗位的比例越来越小，排斥、挤压劳动力的问题更加突出。西方资本主义国家发展到一定阶段时，曾出现过工人砸机器的现象，他们认为是这些新机器害得他们失了业。以银川市开发区为例，羊绒产业项目投资15万元产生一个用工岗位，镁合金冶炼投资60万元产生一个岗位，太阳能发电项目投资300万元产生一个岗位。
    大项目推动大发展，高投入拉动高增长。另一方面，有些企业在考虑效率、利润的同时，对扩大就业问题考虑相对较少。
    三、几点建议
    （一）从落实科学发展观的高度进一步深刻认识农民工问题。
    农民工是我国改革开放环境下产生的一个特殊群体，他们为我国改革开放和现代化建设做出了不可磨灭的贡献。最初也曾设想，通过农民工进城务工，打破城乡二元结构，实现城乡一体化。但随着形势的发展和第二、第三代农民工的迅猛增加，出现了许多意想不到的问题。新一代农民工的思想观念和社会环境都发生了根本性变化。说他们是农村人，他们大部分没有地，不会种地，也不愿种地，压根就不想在农村呆。说他们是城里人，没户口、没固定工作，城里人还不接纳。最终有可能出现的结果是，不仅没有从二元社会统到城乡一体化的一元社会，反而形成了三元社会。三元社会将比二元社会更为复杂。
    因此，农民工问题，不是简单的农村富裕劳动力转移就业和农民增收的问题。它是关系到深入落实科学发展观，坚持执政为民、以人为本，使广大农民共享改革开放成果，社会和谐和长治久安的大问题。从这个高度进一步深刻认识农民工问题，就能更加自觉地从根本上想办法解决农民工问题。
    （二）调整产业结构，建立稳固的内部消化机制。
    1．发展劳动力密集型企业。抓住金融危机沿海发达地区工业结构调整之机，在川区承接一批无污染、劳动力密集型的大中型企业，建立自己稳固的用工基地。
    2．大力发展现代农业。根据自治区党委、政府的部署，大力发展现代设施农业、畜牧业和特色支柱产业，延长产业链，使其真正成为劳动力密集型的绿色产业。70万亩设施农业，每年可稳定吸纳50—60万农村富裕劳动力。60万亩经果林基地，中粮集团的20万亩番茄，以及枸杞、葡萄、脱水菜等临时用工都将吸纳大批农民工。
    3．深入全民创业行动。在川区，鼓励农民工由外出务工向回乡创业转变，支持农民工多种形式创业，推广平罗汽车创业园等好经验。把创业园和打造黄河金岸各具特色的小城镇建设结合起来。
    4．加大基本农田建设。充分利用国务院最近关于应对金融危机，稳定农业发展的扶植政策，加大基本农田建设和土地项目投资力度，吸纳大量用工，为今后农业发展奠定基础。
    （三）大力发展中小城镇建设。
    城市化是消化吸纳农业人口最有效的途径。围绕自治区党委、人民政府提出的建设沿黄城市带（群），打造黄河金岸战略，把分散村镇适度集中，发展一批有支撑力、竞争力和吸引力，各具特色的小城镇和产业园，使产业、物流、劳务市场和政府的交通、通信、医疗、教育等可持续的公益服务融为一体，真正实现从“农民”向“市民”的转变。
充分利用全国唯一的宁夏伊斯兰经学院和阿语翻译品牌，沿黄河金岸建设阿拉伯国家商品城和伊斯兰风情园，把商品城建成全国输出、输入阿拉伯国家伊斯兰商品的集散地，打造成 “宁夏义乌”。
   （四）进一步加强政府引导，提供全方位服务。
    1．整合资源，创新培训模式和内容。整合培训资源，改变多头培训，自成体系，互不联通的局 面。在整合的基础上，进一步规范、强化培训基地，加强职业技能培训,提高技能鉴定合格率。充分发挥职业技术学校的作用，使其真正成为技能型劳务工培训的摇篮。
    改革免费培训办法，把培训的主动权交给农民工。给农民工发放培训券，农民工拿上培训券，愿学什么学什么，哪儿教得好到哪学。学习交券，结业发证。农民工也可拿培训券上机床实习，企业收券，工人当老师。既解决了工人下岗问题，又扶植了一些小企业。发放培训券应采用实名制，防止出现问题。
    联系实际，按需培训，订单培训，如可以在平罗汽车城等各种创业园内办培训班，把培训、实践和就业结合起来。
    2．提供信息服务。充分利用宁夏三农呼叫中心平台，把区、县、乡、村四级信息站，区市县在外省的农民工服务站和区内各用工单位的信息站直接对接，为农民工提供全方位的用工信息服务，农民工和用工单位在同一个信息平台上及时、准确的交流、对接，寻找合适的岗位。
    3．制定扶植政策。进一步扶植劳务中介组织和劳务经纪人，放宽小额贷款限制和税收政策。对吸纳农民工做出贡献的中小企业和创业园进行适当奖励。
    4．发挥考核指标导向作用。在落实科学发展观活动中，我区已经把能耗、污染列为非常重要的考核指标。从长远考虑，应该把提高城乡就业率也做为考核指标之一。政府在衡量一个企业的贡献时，除了考虑税收、劳动生产率、污染和能耗等指标以外，还应考虑企业每年提供了多少就业岗位，为劳动者发放了多少报酬。政府在评估项目时，应把项目能提供多少就业岗位也列入审批范围一并考虑，发挥引导作用。

        调研组成员

马福成  自治区政府参事室专职副主任
崔永庆  自治区政府参事  高级农艺师
高万里  自治区政府参事  高级农业师
越经臣  自治区政府参事  高级工程师
袁凤林  自治区政府参事  高级兽医师

张维智  自治区政府参事  研究员
马利华  自治区政府参事  研究员
杨培君  自治区政府参事  高级工程师
季栋梁  自治区政府办公厅参事处副处长