娄洪：将地方专项债券政策功能落到实处

    2019年《政府工作报告》明确提出要加大地方专项债券发行规模。这是在当前经济下行压力加大的严峻形势下，创新和完善宏观调控的重大举措和重要体现，对于稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期等具有重要意义。

    一、2019年专项债券“开前门”力度空前

    《政府工作报告》提出，“今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围”。地方政府专项债券规模比去年增加的幅度达到59.3%，反映出积极财政政策提效加力的取向，在严堵地方政府隐性债务风险“后门”的同时，大力度地打开了规范举债融资的“前门”。据资料显示，债券项目范围已涵盖到土地储备、棚户区改造、收费公路、城乡基础设施、水利、轨道交通、医疗、教育、生态保护等领域，反映出宏观调控的创新水平和科学性有效提高，有利于解决过去地方政府负债融资“前门”不畅、“后门”难堵的状况。

    二、专项债券规模有效体现了政府与市场的相互促进关系

    如此大规模增加地方专项债券发行规模，会不会对市场产生“挤出”，是市场普遍关注的问题。从债券市场整体规模、专项债券适用领域、债券实际发行情况看，专项债券发行不仅不会对市场产生“挤出”，而且有利于相互促进。

    一是从债券市场整体规模看，2015、2016、2017、2018年，地方政府债券年发行量占债券市场年发行总量的比例分别为16.6%、16.6%、10.7%、9.5%，占比明显下降，预计2019年占比也将保持相对稳定，地方政府债券发行不会对其他债券发行造成冲击。

    二是从专项债券适用领域看，地方专项债券主要用于土地储备、棚户区改造、收费公路等公益性较强、非市场化竞争的领域，更适合于政府投资。

    三是从债券实际发行情况看，今年1-2月，地方政府新增债券发行6961.4亿元，完成提前下达额度（1.39万亿元）的50.1%，发行进度较往年明显加快，投资者认购积极踊跃，对地方政府债券的认可度逐步增加。

    三、关键是要抓好专项债券项目建设

    从目前情况看，2019年专项债券发行进展平稳，但在专项债券发行规模大幅增加、发行进度明显加快的情况下，下一步要重点做好项目准备、论证、建设等工作。

    一是扎实做好项目准备工作。进一步指导各地扎实做好发债前期准备，确保专项债券资金及时落地，防止出现因项目储备不足、项目建设前期准备不到位等导致专项债券发行后出现“钱等项目”、资金闲置的情况。

    二是科学论证项目融资收益情况。督促各地本着对历史负责、对人民负责的态度，科学论证项目情况，挤出“水分”，从源头上提高项目信息和融资收益测算的可靠性，对市场和社会公众产生误导，积累风险；避免项目论证不严谨难以实施等情况，夯实专项债券管理工作的基础。

    三是进一步加快项目建设进度。督促各地结合当地项目开工期等因素，切实加快债券资金拨付、使用进度，确保项目如期开展，防止出现债券资金挤占、挪用、拨付不及时等情况，防范项目建设进度不及预期的风险。

    作者：国务院参事室特约研究员  娄洪