完善我国农业保险制度的八条对策建议

完善我国农业保险制度的八条对策建议
国务院参事室特约研究员 尹成杰

    十八届三中全会决定提出“完善农业保险制度”。这是中央在我国农业农村发展新时期对农业保险工作作出的重大部署，提出的明确要求和任务。2004年我国实行农业保险财政保费补贴政策以来，农业保险呈现加快发展的态势，具有中国特色的政策性农业保险制度逐步建立，农业保险对农业支持和保护作用日益增强。从建设现代农业的任务和维护农民财产权益要求来看，还必须进一步建立健全农业保险政策，深化农业保险制度改革与创新。
    一、完善和发展农业保险有巨大的市场需求
    完善和发展农业保险制度，是防范和分解农业生产风险和农民经营风险的重要举措。三中全会关于农村改革的重大部署，特别是推进城乡发展一体化、构建新型农业经营体系、维护农民生产要素权益等政策措施的出台，为我国农业保险制度完善创造了有力的政策条件，为农业保险发展拓展了巨大的市场空间。
    一是现代农业建设比传统农业释放出更强烈持久的农业保险需求。当前，我国正处在传统农业加快向现代农业转变时期，农业已经进入高投入、高成本、高风险的发展阶段。同传统农业相比，现代农业投入有机构成高、投入大，专业化和市场化程度高，同样风险对现代农业造成的损失远远大于传统农业。因此，越是发展现代农业，越需要加强农业风险管理，提高农业保险的保障水平。
    二是构建新型农业经营体系强化了对农业保险分担农业经营主体风险集中的需要。随着新型农业经营体系的构建，一些种粮大户、家庭农场、农民合作社、股份合作经济、农业企业等新型经营主体不断发展壮大，土地、资金、劳动力等农村生产要素向规模经营主体集中。随着经营规模扩展、专业化程度增强及生产要素集中，这些新型经营主体面临的自然风险和市场风险增大，迫切需要通过农业保险制度创新，强化风险管控和损失分担。
    三是维护和实现农民承包地权能增强了对农业保险的保障需求。三中全会决定提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这些重大政策，既激活了土地多种权能，同时又使风险通过农户向权能流转链条中的相关主体之间逐步传导，由一家一户风险放大到多环节风险。因此，土地制度的改革和土地权能的丰富，迫切需要农业保险发挥保障作用，以保护土地权能实现过程中各相关主体的利益，稳定承包者与经营者的收益预期。
    四是应对气候和市场的新变化更需要农业保险分散农业经营的两个风险。随着全球气候变化，农业灾害呈现多发频发重发态势；随着农业市场国际化发展，农业面临的市场风险和竞争日益加大。农业的专业化、标准化、规模化、集约化经营，增加了发生“两个风险”的种类和几率。应对这些新变化，需要建立有效的规避和分散风险的农业保险机制。
    五是增加农民收入需要农业保险化解农民增收的不确定风险因素。以农业生产经营收入为主的农民家庭经营收入是农民收入构成的大头。影响农民家庭收入的两大因素：农产品产量和价格，愈益受到农业自然风险和市场风险的挑战。据统计，全国平均每年约有3亿亩农作物受灾，2亿多农村人口受到灾害影响。迫切需要农业保险分散和化解风险，对农业收益和农民利益给予有力保护。
    六是健全农业支持保护体系需要强化符合WTO规则的农业保险政策和措施。在世界贸易组织规则框架的约束下，世界各国特别是一些农业大国，都把农业保险作为重要的政策工具。农业保险作为世界各国支持和强化本国农业的普遍做法，属于WTO允许的绿箱政策，而且越是发达国家，对于农业保险的支持力度越大。我们应充分利用世贸规则，强化农业保险缓冲和舒解农业风险的作用，保护农业经营者的利益和积极性。
    二、关于完善我国农业保险制度的建议
    我国农业保险面临难得发展机遇，也在快速发展过程中遇到一些制度设计、财政补贴、巨灾风险管理、市场监管等理论和实践问题。解决这些问题，根本出路是，按照三中全会关于完善农业保险制度的总目标，大力推进农业保险改革与创新，打造我国农业保险的升级版。为此，提出以下建议：
    一是把农业保险作为强农惠农富农政策的重要组成部分。紧紧围绕加快发展现代农业，构建新型农业经营体系，完善农村承包土地权能，实现农民承包地的财产权等重大政策和措施，深化农业保险制度改革，不断创新农业保险品种。财政农业补贴政策，应向农业保险领域增力，向粮食主产区倾斜，向战略性农产品倾斜，向新型农业经营主体倾斜。
    二是建立健全政策性农业保险制度体系。实行政策性农业保险，不只是一个政府财政补贴的单项政策行为，而是一项长期性、制度化的农业综合政策行为。政策性农业保险，在坚持和强化保费补贴基础政策的同时，应进一步建立健全包括市场准入、税费优惠、信贷支持、经费补助、支持发展基层服务体系、扶持再保险发展和巨灾防范等各项配套政策，形成一个综合性的农业保险政策体系。
    三是健全农业保险“三元结构”体系。现代农业保险的结构应该是三元结构或三元结构体系。第一，对农业经营主体的保障，实行农业经营主体保险；第二，对农业保险公司风险的分散分担，实行农业再保险；第三，对特殊重大的农业巨灾风险实行管控，形成农业巨灾保险体系。农业经营主体保险是基础，农业再保险是支撑，农业巨灾风险保险是保障，三个结构互相依存，互为促进。只有农业保险的三个结构形成良性循环，健全完善农业风险管理制度的安全网，才能实现农业风险、农保经营风险、巨灾风险的充分保护和有效保障。
    四是创新农业保险品种。要实行因地制宜、因时制宜、因标的制宜、因参保主体制宜、分级分档的农业保险品种结构，促进保险险种多元化，使险种更加适应参保主体的需要。中央财政保费补贴的重点放在保国家粮食安全和重要农产品供给的主要品种上，鼓励地方开办具有区域特色和优势的农产品保险品种。同时，在国家和地方支持的农业保险品种范围内，保险机构要创新和细化保险产品，促进保险服务从单一产品向多品种、多档次转变，实行差别化补贴，增加农民的选择自主权。积极开发价格指数保险、气象指数保险，农机安全保险、兽医责任保险、农房财产保险等产品。
    五是充分发挥农业保险两个大数法则的作用。农业保险本质是分散风险和分担损失，关键是发挥两个大数法则的作用。首先，初级的农业保险大数法则，通过扩大宣传和引导，把众多的农业经营主体纳入参保范围；其次， 实行农业再保险和巨灾保险的大数法则，政府、保险机构和社会共同出资， 设立专门应对巨灾风险的保障基金。初级保险大数法则是农业保险发展的基础，再保险和巨灾保险大数法则是农业保险健康发展的保证。只有把两个大数法则都实行起来，我国农业保险才能健康发展。
    六是健全与创新农业保险基层服务体系。农业经营技术性和季节性强。农业保险与一般性的商业保险不同，农业保险的标的是有生命的动植物，农业保险对象是分散的农业经营主体。因此，应创造条件，让进入农业领域的保险机构，既适当建立自己的基层服务网点，又推动其与公益性的农业服务机构联手合作，充分利用基层农技推广、农机、农经、动物防疫的机构，降低成本，促进生产技术、防灾措施、保险手段相结合。应探索和研究制定农业保险机构与基层公益性农业服务体系的合作机制，在相关政策上给予支持。
    七是简化农业保险经办手续。我国农业一家一户的小规模生产经营，农民习惯于农业农村政策的简明简要特点，决定了农业保险经办的特殊性。农民不喜欢不适应冗长繁杂的农业保险合同和条款，更期待简单明了、通俗易懂的农业保险明白纸、一卡通。要减少经办环节、简化理赔手续，这既是农民认可农保的重要前提，也是降低签约成本的重要手段。特别是当前农业保险正处于市场培育的关键阶段，简明理赔手续和足额赔付政策对培育市场、调动农民参保积极性至关重要。
    八是积极创新现代农业保险经营机制。现代农业保险要以服务“三农” 为理念，以实现参保主体利益最大化为目标，以现代装备技术和管理为手段，实现事前防范、事中处置和灾后理赔的一体化服务。要加快形成防灾、减灾、赔灾和支持恢复灾后生产的新型经营机制，加快拓展农业保险的经营领域，延长农业保险的业务链条。
    （作者系中国农业经济学会会长）