下放行政审批权限的有益尝试

下放行政审批权限的有益尝试
——山西省低热值煤发电项目实施情况调研报告
国务院参事室特约研究员 吴吟

    2013年12月17日至19日，国务院参事室调研组赴山西省就深入了解该省自行核准1920万千瓦煤矸石发电机组运作情况进行调研。调研组参加了由山西省有关部门组织的座谈会，并与山西省发展改革委等部门、主要产煤市县政府代表、主要煤炭生产企业代表进行了较深入的座谈。
    一、下放审批权限后的变化
    一是进程加快了。2011年以来，国家能源局同意山西省2个低热值煤发电项目、192万千瓦装机开展前期工作。受托以来，山西省仅用了半年时间就从71个项目、5966万千瓦装机中挑选出10个项目、812万千瓦装机开展前期工作。二是工作做实了。过去地方政府部门不直接承担项目核准责任，有些工作做得没那么较真。现在责任落在自己身上，不但从严把握标准，还对拟同意开展前期工作的项目进行实地调研和公示。三是流程创新了。过去不少支持性文件环环相扣，只有取得了上一环节的支持性文件，才能进入下一环节。现在采取“并联审批、分类把关”，大大提高了工作效率。四是企业气顺了。由于准入条件清清楚楚，过程又公开透明，确保了项目优选的客观性和公平性，没有被选上项目的企业也心服口服。
    二、山西省的主要做法
    （一）加强组织领导。山西省成立了推进低热值煤发电项目工作领导组，由常务副省长任组长，各有关部门主要领导同志为成员。领导组下设办公室和环保组、国土组、水利组、煤炭组、市场电网组、技术组、监督组等7个专业组，办公室主任及各专业组组长由对应厅局（单位）主要负责人担任。
    （二）开展调查摸底。为科学合理布局低热值煤发电项目，山西省对煤炭生产、洗选产能分布和既有低热值煤发电项目布局，以及水资源、土地、环保等支撑情况进行了详细调查摸底和分析研究，全面准确掌握了发展低热值煤发电的基础条件、制约因素及预期规模。
    （三）制定实施方案。在认真调查研究的基础上提出了初步方案，经充分讨论修改后上报省政府。省政府第22次常务会议审查并通过了方案，随后印发了《山西省低热值煤发电项目核准实施方案》（晋政发[2013]30号，以下简称《实施方案》），明确了20条规范、透明、可操作性强的具体措施。
    （四）优化审批流程。各专业组根据《实施方案》规定，按照“量化、细化、规范、突出各自特色”的原则，制订了项目审核细则及优先原则。同时，探索了各专业组“并联审批、分类把关”的审批程序，既保障了项目优选的公平、公正、合理，也加快了项目前期工作进度。
    （五）确保透明公开。坚持“政策、程序、过程、结果”四公开，对项目的申报条件、优选过程和结果的公示做出明确规定。通过网络、报纸等多种渠道公布《山西省低热值煤第一批项目优选办法》。同时，监督专业组全程参与各项工作，保障项目核准过程的科学化、规范化、透明化。
    三、主要问题
    （一）跨地区送电问题难以协调解决。目前，山西省同意开展前期工作的10个低热值煤发电项目、812万千瓦装机，尚未能有效落实跨省输电通道、用电市场等配套条件，仅靠地方政府之间协商既不利于全国统筹布局，也恐怕难以完全解决问题。
    （二）下放行政审批权限改革不配套。国家能源局委托山西省核准低热值煤发电项目，但项目核准所需的30多个支持性文件没有减少；环境影响评价文件仍需由环境保护部出具；国土资源部审批权限虽然下放，但项目用地指标没有同步下放；水土保持方案仍需由水利部批复；电网接入协调难度仍然较大。
    （三）未统筹考虑电源结构和产业结构调整问题。山西省30万千瓦（不含）以下小机组超过1000万千瓦，仅5万千瓦以下小机组就有100多台。目前同意开展前期工作的项目，基本上没有同淘汰落后小火电机组、发展热电联产、延伸产业链等有效衔接，不利于山西省经济转型和结构调整。
    四、建议
    （一）发挥总体规划的科学引导作用。国家层面应尽快出台全国电力建设规划，从总体上明确各省（区、市）电力特别是燃煤火电和低热值煤发电建设总量和布局要求，并与煤炭开发规划、环保排放指标、用地指标、水资源利用规划等有机衔接，特别是要尽快明确跨省区电力资源配置、流向和重要输电通道的建设时序。
    （二）推进同步下放审批权限，减少审批事项。鉴于国家能源局已委托山西省核准低热值煤发电项目，国土资源部、环境保护部、水利部、电网公司等部门和单位应尽快研究，尽可能同步下放相关审批权限，确实提高行政审批效率。对于法律依据不足或市场本身可以发挥作用的，如原料来源、综合利用、运输、信贷等支持性文件事项建议取消，仅保留涉及生态安全、民生利益、重要资源配置等支持性文件。
    （三）加快产业结构调整。山西省应以受托核准低热值煤发电项目为契机，把新核准低热值煤发电项目与发挥大型煤炭企业资源优势、支持煤炭企业转型发展结合起来，与加快淘汰落后小机组、优化电源结构结合起来；综合考虑矿区、工业园区电力负荷和热负荷需要，积极发展配套产业，尽可能多地将电力资源在省内转化为经济附加值较高的产品。