建言献策
由财政负责突发事件救治费用的建议
广西壮族自治区政府参事室副主任 医学管理副研究员
广西壮族自治区政协委员 中国民主促进会会员 钟海秋
国务院《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》已颁布实施几年。这些法规的颁布无疑在控制、减轻突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护社会秩序等方面发挥重要作用。然而，我们在调查突发事件应对救治的实际工作中，发现基层医疗救治单位存在一些困惑。谈几点看法：
一、法规要求和医疗救治单位的应对
《中华人民共和国突发事件应对法》提出“必要时可以……要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务”，“向受到危害的人员实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施”等。《国家突发公共卫生事件应急预案》提出：“卫生行政部门要完善突发公共卫生事件应急体系，对突发公共卫生事件和可能发生的公共卫生事件做出快速反应”，“开展防范和处理突发公共卫生事件的科研和培训”等。
医疗救治单位按照突发事件应对法规要求，制订应急预案，建立应急体系，组建救治队伍，并进行培训与演练，提升救治人员素质；增添各种药物及设备，储备应急物资，加强基础能力建设，为提高救治效果而努力。每当突发事件来临，医疗救治单位都能积极响应号召，服从政府指挥，克服重重困难，全力救治伤病员，以最大程度地减少突发事件带来的社会伤害为己任。
二、突发事件应对救治前所产生费用
（一）加强突发事件应对的基础能力建设。在突发事件来临之前，医院已做了大量的前期准备工作（如上述），投入了一笔可观的费用。
（二）在突发事件应对中医院产生的费用
1．根据具体情况不断增添医药设备。在突发事件应对救治中，医院必须根据事态发展调用人力、物力、财力，不惜一切增加救治投入。例如：在非典、禽流感、甲流、手足口病等事件中，危重患者的救治必须使用呼吸机，转送患者必须使用负压救护车，收治传染性强的危重患者必须使用负压病房，有挤压伤的患者抢救必须使用血液透析机等；还要增添各种应急抢救药物，准备体温监测站、预诊分诊室、发热门诊、隔离病房等。又如：处置群发或灾难事件受伤者伤口，须大量消毒液和耗材；防范传染病感染、预防职业暴露感染，须大量防护耗材；预防医院内感染的大量防控措施的支出等，这些救治设施全部需要医院承担。期间，为集中力量保证突发事件救治与预防的应急运行，医院必须减少收治其他病种。为此，医院的正常收入减少。
2.对医务人员超额劳动支持不足。每当重大突发事件来临，广大医务人员总是一马当先，义不容辞地承担着社会责任，他们进行零距离、争分夺秒的救死扶伤，其劳动强度和健康风险都是平常的数倍。有时还冒着特殊环境、特殊条件、特殊方案展开特殊治疗的风险。他们也是血肉之躯。但他们的高强度、高风险的付出没有得到相应的报酬，因救治费用透支和医院正常收入下降，这些救死扶伤的医务人员本应获得的基本收入也因之减少；因特殊时期的运作惹来额外的纠纷；因健康风险导致自身身体的伤害或终身伤害，甚或付出生命。他们没有得到后续的医疗和生活的特殊支持。导致这些一马当先、付出超额代价的医务人员流汗、流血又流泪。据查，某三级医院2009年7月至2010年2月期间为了收治甲流（H1N1）病人，专门腾空一栋100床位的病区，陆续派出22批次共160人次医护人员进驻22所学校（中学、大中专院校）及福利院等地，就地隔离应急救治人数累计4140人次，对46所学校甲流防控工作指导。而财政专项拨款只有34万元，这些经费仅能支持一部分病人的救治，医院的许多专项支出得不到补偿。
3.突发事件伤病人方面情况。因救治费用不足，部分经济困难患者选择放弃治疗，导致可挽救的生命丧失。一些患者只能进行选择性治疗，影响疾病控制，扩大事态发展。而得不到及时救治的常是贫困的基层群众，特别是流动民工。他们虽参加了新农合，但在异地他乡受到突发事件伤害，不能报销新农合治疗费用，这使他们很无奈。对一些公共卫生事件疾病，按规定乡镇卫生院不能收治，必须转到定点医院救治。但由于转院太急，转院手续不够完备，报销新农合常遇障碍。新农合在规定用药范围内的政策报销比例虽高，但实际报销比例则较低，在二、三级医院的报销只达30-50%，面对突发事件的特殊伤害的特殊救治，实际报销比例更低。一些家庭群体发病，家庭经济不能抵御疾病的打击，无法支付救治费用。这样，病人就医的思想负担和经济负担就很重，因病致贫、因病返贫现象常有发生。个别医院还出现因人而异的救治，造成不良的社会影响。还有一些治疗效果不好的病人失踪，病人死亡后家属消失，治疗效果良好但害怕巨额医疗费的病人突然蒸发等欠费，加重了医院的透支。又如，某市传染病定点收治三乙医院（标准床位674床），2010年仅手足口病一项的收治病人数达4174例，防控救治处理完这一突发事件的全部成本就达2800万元多。仅病人欠费这一项达23.2327万元。全年的突发事件，包括突发公共卫生事件有数件不等，一年的透支可想而知。
4.应急救治费用追加困难。
在实际工作中，突发事件财政预备费主要用于突发事件的报告、疫情的监测、信息发布及一些社会工作。救治医院得到这笔经费的很少或得不到。不可能收回的透支对效益欠佳的医院是一笔沉重的负担。这样，救治病人越多，透支越大，负担越重。突发事件救治过后，医院向政府申请财政支持也难有下文，有时还被误认为是“态度”问题。这种状况在全国有普遍性，存在于一些经济发达与不发达的省区。
在全国各地政府对突发事件救治经费支持的力度不一。一些省区城镇医疗保险和新型农村合作医疗机制明确把突发事件和突发公共卫生事件纳入报销范围，并规定了报销比例。一些地方还设立突发事件救治专项资金。据初步了解，这些费用在广东、新疆等地均有财政全额负责。这样，应急救治费用得到保证。
三、应对突发事件应做到以人为本
突发事件的伤病员本身就是突发事件的受害者，而目前救治经费常是医院垫支多，患者个人支出多，财政支持少。这不大合理。在动物疫情防控中，所有经费均由财政负责。而人得了病，尤其因突发事件个体本身受到了伤害，却不能享用或全部享用财政支持，这就不能很好地体现以人为本的精神。国家有保障公民基本生命权的责任，保证突发事件的救治费用，本身就是人民政府以人为本的具体体现。
四、完善应急救治体系建设
解决问题的关键是应急救治费用的保障问题。身为医疗救治单位，面对公共突发事件造成的伤害必须义不容辞地救死扶伤。但让医院负担这笔巨额费用也尽不合理，医院有医院的难处。2003年05月14日，国家卫生部负责人就“有效对应突发事件的保证问题”答《人民日报》记者：“立即组织调查，组织医疗队，积极开展救治”。我们认为，这笔救治经费应由财政支出，且这笔钱对财政来说并不算大。有了财政保障，将直接推进对应急救治体系建设。这是关注民生、改善民生的问题，是关系社会和谐稳定发展的问题。
我们建议：应急救治体系所产生费用的出处应由国家以某种形式得以固定，规定地方政府在类似《突发事件应对实施意见》相关文件中有明确表述：对有责任单位的，政府应该落实责任单位对突发事件救治费用负责；对有责任单位没有赔偿能力的，政府应认真核实，多渠道保证突发事件救治费用或由财政负责；对无责任单位的，如不可抗力的自然灾害所造成的人体伤害，政府应该对应急救治体系所产生费用负全责，与上年度突发事件救治的实际发生费用相符，并切实做出财政预算安排。
参加人员：
广西玉林市红会医院副院长 玉林市人大代表 俸小平 主任医师
广西南宁市第四人民医院副院长 自治区政协委员 汤 卓 副主任医师
山东省青岛市经济开发区卫生局局长 青岛市政协委员吴维民 博士 教授
新疆中医药大学党委书记 姚 华 流行病学博士 博导 教授
江苏省政府参事 张肖敏 江苏省人口学会会长 研究员
广西崇左市天等县人民医院院长 蒙江明 副主任医师
广州医学院第二附属医院 徐 恩 教授
