试论政府参事的民主监督

     摘 要：政府参事实施民主监督，是国务院刚颁布的《政府参事工作条例》规定政府参事的一项新职责，也是一种新型的政府内部监督。与其他监督相比较，其特点和优势主要有：政府参事的民主监督比政府内部的其他监督范围广泛，尤其有利于针对政府决策、行政立法和重要文件的制定等发挥作用；政府参事在人员组成上具有广泛代表性和专家性，能有效发挥全面性和权威性的群体优势；政府参事的民主监督是目标、任务明确，保障得力，规范有序的监督；政府参事能政府领导直接沟通；政府参事对政府工作的了解具有全面性和便捷性；政府参事的监督要求批评与建议相结合，是建设性的、正面积极的监督等。政府参事的民主监督应主要集中于有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案、本级人民政府的重大行政决策、本级人民政府及其工作部门的各项管理与服务工作、参事建议办理情况、反映社情民意等方面。为了保障政府参事民主监督的有效开展，政府参事应具有了解权、情况反映权、建议办理情况的知情权及督促办理权、批评建议权、建议豁免权、监督工作保障权等民主监督权利。

     关 键 词：政府参事；工作职责；民主监督。

    一、政府参事民主监督是我国民主监督的一种新类型
    国务院新颁布的第一部规范和加强我国政府参事工作的行政法规《政府参事工作条例》（以下简称《条例》）将于2010年1月1日起施行。《条例》第一条指明政府参事依法履行的职责是“参政议政、建言献策、咨询国是、民主监督、统战联谊”。这项规定与政府参事以往工作职责的规定有所不同。我国政府参事的基本职责经历了一个逐渐发展的过程。参事制度自建国初期建立以来，参事的基本职责是参与政务、参谋咨询。改革开放以后明确为“参政议政”、“在政府工作中发挥咨询作用”。 以后又加强了参事的统战性质，提出政府参事是我们国家具有爱国统一战线性质的政府工作部门，参事的工作职责被概括为“参政咨询、统战联谊” 八个字。到2003年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好新时期政府参事工作的意见》）进而较全面地规定为：“参事参与政府工作的基本职责是：参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊。”国务院新颁布的《政府参事工作条例》这次又根据新时期我国社会主义民主政治建设的要求，在政府参事以往工作职责的基础上，新增了”民主监督“的职责。民主监督作为政府参事的一项新工作，目前尚在起步阶段，十分需要研究探索。
     参事机构在基本定位上是政府内具有统战性和咨询性的机构。由政府内设的参事机构中的参事来对政府工作实施民主监督，属于政府内部的监督。但这种监督又是一种新的形式：一是与政府内部的审计机关监督、监察机关监督、复议机关监督等专门性职权监督相比较，它属于由有广泛代表性并具各种专家身份的参事实施的民主监督。一般而言，民主监督是在广泛而不特定的范围上，基于民主权利从多角度加以的约束和督促，是非权力性的监督。民主监督就发现的问题并不像专门性的职权监督有直接的处置权，其主要是通过提出意见、建议和批评等方式来达到监督目的。二是与我国其他的民主监督类型如人民政协监督、民主党派监督、人民群众监督、媒体舆论监督等相比较，它则是发生于政府内部、由任职于政府的参事进行的民主监督，而上述民主监督则都是来自政府外部的民主监督。正是这种民主性和内部性，使得政府参事监督对政府工作有其他监督所不可替代的作用和空间。在政府内部的设置的各种专门监督中，它作为民主监督可以广泛发挥各种专家型参事的活力，大大扩展政府工作内部行政民主的范围。同时，比较其他来自政府外部的民主监督，它因置于政府之内，则更能深入了解、掌握政府事务，可即时、准确地针对政府工作开展监督。政府参事的民主监督如果开展得好，十分有利于政府工作的科学化、民主化和法治化，推进我国的民主政治建设。
     二、政府参事民主监督的特点和优势
     根据政府参事的地位及工作规律，政府参事开展民主监督有别于其他监督的几项特点和优势。
     1. 政府参事的民主监督比政府内部其他监督的范围更为广泛。相对于政府内部的各种专门性职权监督而言，审计监督、监察监督、复议监督等主要是针对具体问题和个案，特别是违纪违法行为而开展的，而参事民主监督不仅可就具体问题和个案实施，还适合于以广泛提出批评、意见的方式监督政府的全局性、宏观性工作，尤其有利于就政府决策、行政立法和重要文件的制定等发挥监督作用，因而是其他各种专门性职权监督不能取代的，也能与各种专门性职权监督形成有效地配合。
     2. 政府参事在人员组成上具有广泛代表性和专家性。《条例》第四条和第五条规定“参事主要从民主党派成员和无党派人士中聘任，也可以从中国共产党党员专家学者中聘任”，政府参事应当“具有一定的代表性、较大的社会影响和较高的知名度”。参事工作是党的统一的重要方面，政府参事的选聘范围非常广泛，主要来自于民主党派成员和无党派人士，是加强中国共产党与民主党派和无党派人士合作共事的重要体现，也是民主党派和无党派人士履行参政议政职能的重要方面。这种代表面使参事联系广泛，社会影响大，可以及时将人民群众的意见建议反映到决策层，成为联系政府与社会各届群众的重要纽带。同时，被选聘的政府参事具有较大的社会影响和较高的知名度，一般都是民主党派成员和无党派人士中知名的专家，也包括部分中国共产党党员的专家学者。这种政府参事的专家资格和身份，能保证政府参事的意见和建议具有的权威性、中立性和客观性。专家们有孜孜不倦追求真理的学术道德和良心，有长期形成的科学的专业思维模式，有大量的调查研究和充分的论证，对相关专门问题的规律性有理性认识和掌握，有丰富的人生阅历，通常能独立、不受干扰地提出自己的意见和建议。这一特点，使政府参事的民主监督对政府的科学决策能有效发挥全面性和权威性的群体优势，十分有利于政府领导人员拓宽视野，集思广益，提高决策水平，减少决策失误。
     3. 政府参事的民主监督是目标、任务明确，保障有力，规范有序的监督。政府参事工作机构是政府机构的一个重要组成部分，政府参事是政府机构的一种专门职务，其有明确的工作任务，稳定的任期和工作保障，该特点能保证政府参事对政府工作的监督，是目标、任务明确，保障得力，规范有序的监督。《条例》规定，设区的市以上的人民政府都必须设立参事工作机构，主管本级人民政府的参事工作。政府参事由本级人民政府的行政首长聘任，有固定的任期和明确的工作任务。在聘任期间，政府参事除非不再符合聘任条件或不能继续履行职责，并且经过本级人民政府主要负责人的批准，不得随意被解聘。此外，本级人民政府要为政府参事工作提供经费保障，为政府参事依法履行职责提供条件，政府参事的人事关系所在单位也应当为政府参事履行职责提供必要的工作条件，落实国家规定的待遇。与一般社会监督相比，政府参事的民主监督要主要围绕政府的中心工作进行，目标明确，计划性强，任务具体，任期的稳定性与工作条件的保障等都有利于监督活动规范、有序地顺利开展。而一般社会监督则往往是随机性和零散性的，或是因一定的感性、情绪成份而不够规范，有时也会因不能及时、准确获取信息等问题导致偏离政府的中心工作。
     4. 政府参事与政府领导具有直接性的沟通。《条例》第十一条第一款规定了政府参事有权“直接向本级人民政府领导人员反映情况，提出意见和建议”， 政府参事提出的各份意见、建议和批评可以直接无障碍地报达政府领导案头，并及时得到相关批示。这种工作程序上的特点，决定了政府参事实施民主监督具有及时、高效的明显优势，这是一般的民主监督不能具备的特点，它能保证参事建议能够及时得到有关部门的重视和处理，使之在实际工作中迅速得到回复或落实。
     5. 政府参事对政府工作的了解具有全面性和便捷性。根据《条例》第十、十一、十三和第十四条有关规定，政府参事可以通过以下几个层面全面和便捷地了解政府工作的各方面情况：一是设立参事工作机构的人民政府应当根据科学民主依法决策的需要，安排本级人民政府参事开展参政咨询工作的重点任务，定期向参事通报政府重大决策、工作部署和经济社会发展情况，采取座谈会、论证会等方式直接听取参事的意见和建议；二是政府参事根据履行职责的需要，可以向本级和下级人民政府有关部门了解情况，应邀参加本级人民政府有关会议；三是设立参事工作机构的人民政府有关部门和下级人民政府应支持、配合参事的工作，及时办理参事建议并向参事工作机构反馈办理情况，为参事依法履行职责提供便利条件。政府参事了解的政府工作这种全面性和便捷性特点，有利于政府参事的民主监督是在全局的角度和掌握实际情况的基础上提出来的，因而能做到比较全面、客观和准确。
     6. 政府参事的民主监督具有批评与建议相结合的特点。政府参事工作的基本性质是做好政府的参谋、咨询，是政府的“智囊团”。这一工作性质决定了政府参事的民主监督应当是批评与建议相结合的监督，即不仅仅具有反映政府工作问题的作用，更重要的是还能发挥提出具体如何改进的对策、建议的作用，因而它是一种建设性地、正面积极的监督。这是与一般社会监督的功能不同之处，也是政府参事民主监督的出发点、长处和要求所在。
     三、政府参事民主监督的范围
     根据《条例》有关参事职责的规定，结合政府参事工作的实践情况，政府参事民主监督的基本范围应集中于本级人民政府的工作。“本级人民政府”，即指各级参事所任职的、设立有参事工作机构的各级人民政府，具体包括国务院和省、自治区、直辖市以及设区的市人民政府。本级人民政府的工作，在范围上包括以上各级政府职权范围内的各项工作。我国《宪法》第八十九条规定了国务院的十八项职权，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定了省、自治区、直辖市以及设区的市的人民政府的十项职权。总的来说，宪法、组织法规定的政府职权范围都本级政府参事实施民主监督的范围，就上述范围，政府参事实施民主监督可以从以下几个方面开展。
     1．围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究，了解、反映社情民意。围绕本级人民政府的中心工作开展调查研究，是政府参事服务于政府中心工作的重要工作方法，本身不具有监督性。但在调查研究中就政府的中心工作了解、收集社情民意，并向政府反映这些社情民意便具有了监督的功能。社情中包括社会生活的现状、问题和动向，民意中包括人民群众对政府工作的意见和建议。参事对前者的反映，往往要有自己的分析以及向政府领导提出有针对性的意见和建议；参事对后者的反映，则是在向政府领导如实转达社会的监督意见，这都具有监督的内涵，也是政府参事开展民主监督的一种方式。
     2．对有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案提出修改意见和建议。“有关法律文件草案”通常指涉及政府工作内容的法律草案、有行政立法权的行政机关制定的行政法规和规章草案，“其他重要文件草案”主要指的是政府制定、发布的具有普遍约束力的行政规范性文件草案。有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案主要涉及的都是政府全局性、宏观性管理，政府参事的这种监督，十分有利于政府宏观政策、行政立法和规范性文件制定的民主化、科学化和规范化。
     3．对本级人民政府的重大行政决策和本级人民政府及其工作部门的各项管理与服务工作进行监督，提出意见、建议和批评。本级人民政府的“重大行政决策”是指由本级政府依法定职权作出的涉及本行政区域经济社会发展大局，与人民群众切身利益密切相关的重大事项。重大行政决策的范围一般包括：制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；编制财政预决算，重大财政资金安排；重大政府投资项目；重大国有资产处置；资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大措施；重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整；行政管理体制改革的重大措施其他需由政府决策的重大事项。 本级人民政府及其工作部门的各项管理与服务工作包括本级人民政府及其工作部门在各自职责范围内的各项具体管理与服务事项。如对内部的机构和人员的管理，对本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等各项具体行政事务的管理和服务工作等等。政府参事对相关重大行政决策和各项管理与服务工作形成监督，有益于政府决策的科学化，防范和减少各项管理与服务工作中的失误。
     4．对及时办理参事建议及反馈办理情况进行询问和督促。根据《条例》规定，政府参事提出相关建议并被政府领导批示后，可以向设立参事工作机构的人民政府有关部门和下级人民政府、参事工作机构了解建议的办理情况，包括了解负责办理的政府部门及主要负责人、参事建议是否按照规定的方式和时限办理等等，可以督促办理情况。
     四、政府参事民主监督的权利
     民主监督是政府参事的一项全新职能，有关参事的民主监督权利问题目前在理论上尚缺乏研究。笔者认为，对于参事的民主监督权利，不仅要从《条例》第十一条所列举的参事权利 上理解，还应从《条例》第十三条、第十四条、第十五条等规定政府及其工作部门、参事工作机构等对参事工作应当履行的责任中理解。即在这些规定中事实上也隐含了参事的一定监督权利。如《条例》第十三条规定，设立参事工作机构的人民政府应当为本级人民政府参事工作提供经费保障，为参事依法履行职责提供便利条件；第十五条也相应规定，参事工作机构具有“为参事依法履行职责提供保障和服务”的职责。这些规定反过来可以推导出参事所享有的“民主监督保障权”。根据《条例》的相关规定和参事民主监督的实际需要，参事的监督权利从理论上可以概括为：了解权、参与权、情况反映权、批评建议权、建议办理情况的知情权、督促办理权、建议豁免权和监督工作保障权等诸项，以下简要说明。
     1.了解权。了解权本身并不具监督性，但却是政府参事实施监督的前提和基础，因为对政府工作不了解、不知情是无法监督的，因而应属于监督权的组成部分。了解权是指政府参事及时、全面了解有关政府工作情况的权利。就了解权的行使讲，政府参事既可以向参事工作机构了解情况，也可以向本级人民政府及其有关部门了解情况，还可以向下级人民政府及其有关部门了解情况。与此相应，被了解的机关或部门有义务支持、配合参事的工作，为参事依法行使权利如实提供准确信息和相应条件，不得置之不理，更不能加以阻拦。
     2.参与权。参与权是指政府参事有权参与政府工作的相关活动，它既是参事了解政府工作信息的重要途径，也是参事参与政府及相关部门决策并使其做到科学化、民主化、法治化的重要保障。具体而言，政府参事有权应邀参加本级人民政府的有关会议；有权列席旁听政府开展的有关政府重大决策、工作部署和经济社会发展情况等重大活动，并有权提出自己的修改意见和建议；有权参与有关法律文件草案、本级人民政府工作报告稿和其他重要文件草案的制定和修改等等。
     3.情况反映权。反映情况是政府参事履行民主监督职能的重要方式，它是指政府参事将社情民意及自己的分析、见解等直接向政府领导反映的权利。政府参事的这种权利与一般公众的情况反映权有所不同：一是参事有权直接无障碍地向政府领导反映情况，任何机构或个人不得阻止、搁置或拖延不报；二是参事的情况反映应当被原滋原味地向政府领导转达，不得加以修改、删节，以便保证参事给政府领导的情况反映具有真实性和原始性。政府参事所具有的这种情况反映权，十分有利于参事监督的有效性。
     4.批评与建议权。批评权与建议权是政府参事实施民主监督的主要权利，这里所称的批评与建议权不是仅仅指批评权与建议权这两项分列的权利，而主要是指政府参事所具有的批评与建议相结合的权利，它有不同于一般社会监督权利的重要特点。一般的社会监督可以只反映问题或提出批评，不要求一定要社会公众提出有针对性的对策和办法。但对于政府参事来讲，基于他们建言献策的咨询专家的特殊地位，他们在对政府工作中的问题提出批评的同时，更重要的是要能一并提出解决问题的建议和对策。这种批评与建议相结合的权利，能充分体现参事的监督对于改进政府工作是一种应发挥积极性、建设性作用的监督。
     5.建议办理情况的知情权。建议办理情况的知情权是指政府参事有权向政府参事工作机构或有关部门了解、询问对自己建议的办理情况。建议办理情况的知情权是政府参事监督政府采纳合理意见，及时改进工作的重要手段，参事工作机构及相关部门有责任及时、详细、全面地将办理情况反馈给提建议的政府参事。
     6.督促办理权。政府参事不应仅有提出批评、建议的权利，还应当有权督促有关部门及时办理被政府领导批示采纳的参事建议，否则达不到监督的效果。为此，政府参事应有权以口头或书面方式督促办理，有权向政府领导反映办理中的问题，有权要求追究拖延不办的相关责任人。
     7.建议豁免权。建议豁免权是指政府参事不因建议内容的适当性而受到追究，这项权利是政府参事能畅所欲言、如实报告、敢于讲真话实话的重要条件，政府参事在民主监督中必须获得这项权利保障。
     8.监督工作保障权。监督工作保障权是指政府、参事工作机构以及参事所在单位等，应当为本级人民政府参事开展民主监督提供经费、工作条件、相关待遇等保障，为参事依法履行职责提供便利。这项权利是政府参事有效履行民主监督职能的重要保证。
     上述各项权利构成政府参事民主监督的整体。当然，根据权利与义务相一致的原则，政府参事除了享有上述监督权利外，同时也负有相应的义务，这主要包括：开展民主监督不得违反法律、法规的规定；遵守工作纪律；保守国家秘密；切实履行职责，完成工作任务；监督意见和建议应客观、公正，注重对政府改进工作的建设性；不得利用职务之便谋取不正当利益等等。