对地方人大监督工作的认识与思考

    一、监督的含义
    什么叫监督？《辞海》解释为监察、督促。从字面上讲，是由上而下的监视和督察。在中国封建社会里，这种居高临下的监督，实质上是封建皇权自上而下的强权控制。
    目前，我国政治生活中使用的监督概念，已 经超越了它原有的内涵，赋予了新的时代内容，成为民主或民主政治的重要范畴，成为国家权力机关、专门机关和人民群众，依照一定的制度和法律规范，对个人或组织进行督察、制约、监控的一种社会活动。这些社会活动，包括党组织的纪检监督、人大的依法监督、检察机关的法律监督、政协的民主监督、政府的行政监督、群众监督和舆论监督等七个层次和方面。从总体上看，我们国家的监督制度和体系是比较健全完善的，其制度设计也是比较科学、合理的。问题在于各个制度间的协调配合，发挥监督的整体作用上有差距和不足。
    近年来，还有一种重要的监督形式，就是网络监督，一种民间的、自发的监督。这种监督，是一种比较厉害的监督形式。通过网民的不懈搜索，揭露真相，呼吁有关部门关注和重视，以强大的网络舆论声势，促成相关问题的圆满解决。比如，大家熟知的周老虎案等。
    近三十年来，地方人大的同志对监督工作经历了一个由浅入深的认识过程。上世纪80年代初，开始是讳言监督，其后是羞羞答答谈监督，提出“寓监督于支持之中”或“寓支持于监督之中”，现在基本上是敢于理直气壮地进行监督了。其实，这里不仅反映了人大监督的发展过程，也反映了人们对监督含义的认识过程。
    什么是地方人大监督，按照有关规定，主要是指地方人大及其常委会运用国家权力，依照法定形式和程序，代表人民意志，对由它产生的国家行政机关、审判机关、检察机关的工作，以及宪法和法律的实施，所进行的督察、制约、监控的一种社会活动，其目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。这种监督，与其他形式的监督相比，具有最高的法律效力。
    二、监督的必要性
    权力是否需要监督，这是毫无疑义的。法国政治学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[1]以权力制约权力，是西方政治学的重要理论，也是加强地方人大监督的理论基础。从中国的实际情况看，权力需要监督，主要是基于以下原因。
    一方面，监督是巩固新生的国家政权、实现民族复兴、应对新形势的现实需要。中国上下5000年，经历了17个朝代，最长的是周朝，经历了37代天子、800多年，最后被秦国灭掉，最短的是秦朝，前后15年。在历史的长河中，任何时候都没有永远不变的江山。这就是历史周期率。经过抗日战争和国内革命战争的洗礼，即将新生的国家政权，如何避免重蹈历史的履撤？1945年7月，毛泽东在中国革命胜利前夕，与黄炎培先生有一段谈话。黄炎培先生说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓‘其兴也勃焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有跳出这周期率的支配力。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之，没有能跳出这周期率。”毛泽东回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2]沿着这条新路，我们建立了人民代表大会制度，以制度的形式，动员和组织人民起来监督政府和法院、检察院，以破解历史周期率。
    然而，随着改革开放的不断深入和社会主义现代化进程的加快，中国社会在进入一个新的发展阶段后，面临着新的形势和任务。社会生活发生深刻变革，社会结构迅速分化，价值取向日益多元化，不同的利益需求不断凸显，利益结构不断调整，利益矛盾不断涌现，新情况、新矛盾、新问题、新挑战层出不穷。中国社会正处于黄金发展期，也出处于矛盾的集聚期和爆发期。中国的政治生活和执政的中国共产党面临着诸多考验。有些问题可谓触目惊心。比如，房地产、社保、教育、医疗、权钱交易、司法腐败、行政不作为，等等，都需要引起重视。
    据我观察，有一种社会现象，监督的强弱、人大工作的活跃程度与社会矛盾的强弱成负相关关系，监督虚化，成为摆设，社会矛盾就突出，问题就比较多，人民群众的意见就比较大。前些年有“端起饭碗吃肉，放下饭碗骂娘”一说。这些年工人下岗，农民失地，市民拆迁，有的地方甚至冲向广场，堵断机场、烧毁警车与政府办公楼，群体性事件一年八万多起。看到那些让人扼腕的新闻图片——聚众，烧楼，掀警车，虽然拍摄地点各异，时间不同，但实际上背后都是内容不同却性质一样的民怨。巴东官员非礼民女不成反遭刺杀，这种在前清的县府衙门都不算是新闻的事件激起全国范围的声讨，以致司法都要从于民怨，使得邓玉娇“有罪释放”？从去年的瓮安到现在的石首，一个普通厨师坠楼就能让几万人上街，“群体性事件”的导火索越发无规律可循，令地方官员们防不胜防。[3]近日，为证明自己得职业病，河南农民工张海超不顾医生劝阻、自费到郑大附院“开胸验肺”，弄清自己的病情。[4]一个农民工为了维权被逼到这样的地步，不知大家作何感想。
    从监督的角度说，“严”是爱，“爱”是害。监督的目的，是把工作搞好，保证国家机器按照人民的意志和要求运转。从地方来说，一个聪明的地方领导，是希望人大监督的，因为对“一府两院”工作盯得紧一点、要求严一点，问题和矛盾就比较少，地方经济社会就能持续稳定协调发展，领导的日子也好过。否则，大家都不管，看似支持的你好我好大家好，结果只能是问题越来越多，矛盾越来越突出，最终无法收拾。从这个意义上说，监督不是唱对台戏，监督就是支持。
    另一方面，权力需要监督，是由权力的自然属性所决定的。因为，权力是政治强制力。权力的背后，是以军队、法庭、监狱这种国家机器作后盾的。没有这种后盾，便无权力可言。权力是靠暴力夺取的。同时，权力也是靠暴力维持的。这种国家机器，尤其需要监督。否则，便有可能出现权力的滥用，损害人民的利益。比如，重庆司法系统最近“双规”的市高法院副院长张弢、市司法局原局长文强等，就是因为滥用权力。
    权力具有强烈的扩张性。权力是贪得无厌的，有了权力还要追求更多的权力，这是一条铁律。英国思想家霍布斯说过：“永无休止地追求权力是世界人类普遍的倾向，权力复权力，不至死亡，永不止息”。这种对权力的追逐和扩张，只有碰到一个更大的权力的阻挠与干预时，才会被迫停止。
    权力具有强烈的占有欲。一个没有物质欲望的人是不会去夺取权力的。历史上手握大权而不谋私利的人是极少数的。古今中外，那些令人震惊的贪官事例不胜枚举。比如，7月15日，中国石油化工集团公司原总经理、中国石油化工股份有限公司原董事长陈同海受贿1.95亿元，被北京市第二中级人民法院以受贿罪判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产。[5]一个高官，衣食无忧，要那么多钱干什么，一个普通的人是无法理解的，这只能用权力的自然属性、权力者固有的占有欲来解释了。如何控制欲望，监督就是一条重要的路径。
    权力可能践踏法律。人们常说的权大于法，正是指的权力的这种属性。在人治社会，法律在权力面前显得苍白无力，权力在法律面前则威风无比。在法治与人治并存的社会，有时，权力的力量也是巨大的。失去监督的权力，就有可能被滥用，以至走向腐化，形成灾难。如果不加强监督，切实维护人民群众的根本利益，长此下去，一个国家政权，得不到大多数人民群众的支持和拥护，能否跳出历史周期率，谁也不能把握、掌控和预料。
    三、加强和改进监督工作需要重视研究的几个问题
    近年来，加强人大监督的呼声比较高。监督法的制定实施，对于加强和改进人大监督工作提供了重要法律武器。同时，由于其较强的政治性、法律性、程序性，在贯彻执行和实际工作中还需要有一个过程。尤其是认识的不一致，在一定程度上影响了地方人大监督工作的积极性。在此提出来，期待通过大家的共同努力，促进问题的研究和解决。
    （一）认识问题
    监督和被监督，虽然职责不同，目标一致，但两者始终是矛盾的两个方面。在实际工作中存在这样那样的认识不足为怪。一方面，监督者对依法监督的认识存在差距，有的认为监督法规定太软，这也不能搞，那也不能搞，没有多大实际意义，因而工作的主动性、积极性不足。比如，地方人大长期探索和实践的个案监督问题随着监督法的通过，可谓尘埃落定。从现实情况看，司法不公、司法腐败现象在一些地方很严重，对“两院”加强监督是必要的，也需要涉及个案，否则，就没有监督的必要，即使监督也没有多少实际意义。在这个问题上，关键是要处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。过去在开展个案监督时，也存在一些问题，对有争议的案件，怎么判、判多少，有时是人大说了算，因此，有人戏称，人大是终审法院。这是不恰当的。那么，不搞个案监督，是不是人大对当事人反映强烈的案件，就无所作为呢？不是的。专项工作评议，就是一个重要方式和手段，而且效果比纠正个案还要好。因为纠正了一个案子，还会有更多的错案、枉法裁判的案件发生。人大通过对人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题，进行执法检查和工作评议。对涉法信访中主要是什么案件、涉及那些法庭、法官，有针对性的通过“类案监督”、“个案质询”、“间接监督”等形式，发挥检察院法律监督的作用，从队伍建设、体制、机制等源头上，督促解决相关问题，正本清源。这样，既能发挥人大依法监督“两院”工作的职能，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，可以收到事半功倍的实效。
    另一方面，被监督者对接受监督的认识也存在差距。自觉、主动、从内心深处接受监督的还不多。消极应付、规避监督的现象时有发生。有的甚至组织攻关，通过拉关系、请客送礼等形式，消减监督，化解监督。从社会来看，还存在对人大性质地位和作用的误解和不同看法。最近看到一则短信，内容是一个小孩在外面玩耍，小孩指着大楼门口挂着的几块牌子,问妈妈：是干什么的？其母回答：某委就象你爹，什么也不干，整天背着手光知道训人。人大就象你爷爷，提着个鸟笼子晃悠，啥事也不管。政府就象你妈，整天傻干活，有时还要挨你爹的训。政协就象你奶奶，整天唠唠叨叨，但谁也不听她的。这则短信对几大班子的认识是错误的，也是不正确的。其问题的根源在于不了解我国的政体和国体。不了解几大班子的工作。尤其是人大的工作。实际上，在立法、监督等方面，人大是做了大量工作的，并非无所事事。当然，可能由于宣传等原因，人民群众了解的还不够多。这些，都有待在工作实践中通过宣传教育等多种形式，增进了解，增强全社会的人大意识，树立人大的形象，维护人大的尊严和权威。从一定程度上说，尊重人大，也是尊重国家权力，尊重国家政权的组织形式。维护根本政治制度，是国家繁荣富强的根基，是国家的根本利益所在。
    （二）信息问题
    信息，又称资讯。随着社会的发展和科学技术的进步，人类对信息的认识和利用日趋深入和广泛，信息资源的地位与作用日益凸显，信息已成客观世界不可或缺的重要资源。人类对世界的认知和改造过程也是获取信息、加工信息和发送信息的过程。从本质上说，信息是反映现实世界的运动、发展和变化状态及规律的信号与消息。从实际工作来说，信息是反映客观情况的重要形式，是科学决策、民主决策、依法决策的基础和重要前提条件。“一府两院”的工作十分繁杂具体，对其依法履职情况的了解，对于地方人大有针对性的开展监督工作十分重要。没有信息，就等于睁眼瞎，不了解情况，就难以找准监督工作的切入点，工作就会忙忙碌碌，不得要领，事倍功半。
    监督和被监督两方面信息不对称的问题，是长期以来困扰地方人大监督的一个重要问题。被监督者处在行政、司法工作的第一线，了解、掌握的信息全面、系统、直接、真实。而监督者接受信息的方式往往是被动的，很多信息还依赖于被监督者提供。比如，确定视察或执法检查的对象、开展调查研究，很多时候要借助于被监督者安排。这样，人大在听取和审议“一府两院”专项工作报告、执法检查等监督工作中，就难免存在局限性和片面性，就有可能被误导，就有可能查不出什么东西，只能走走程序而已。这就需要通过报刊、网络、公开征求意见、信访等多种形式和途径，加强人大的信息渠道建设，吸收社会各方面的信息，了解社会热点、难点问题，了解人民群众最关心、最直接、最现实的问题。就需要深入实际调查研究，掌握第一手材料。同时，还要重视对人民群众反映的问题的积累、分析，精心梳理，以占有准确、真实、充分的信息来提高监督的质量和水平，增强监督实效。
    （三）方法问题
比较而言，监督力量明显处于劣势。监督者在法律素质和专业素质等方面结构不够平衡，加之常委会组成人员多为兼职，无法将全部精力和时间投入到监督工作中，一定程度上削弱了监督者的整体能力。而被监督者队伍稳定，人员整齐，大都具有相当水平的专业素质，有较丰富的专业经历和较强实践经验。从地方人大工作机构和工作人员看，机构单一，力量匮乏，机构、人员对比悬殊。省级人大专门委员和工作部门，一般只有10多个，在编干部100—200人，而“一府两院”几十个部门，有干部上万人。从区县（自治县）来看，人大常委会只有办事机构4—6个，上至常委会主任下至一般干部，最少的只有10多人，最多的也不足50人，一般的只有20余人，同样面对“一府两院”几十个机构、上千人。要改变现状，需要一个长期的过程。同时，这也是必须长期面对的现实问题。
在现实情况下，如何做好地方人大监督工作，就需要地方人大在监督工作的选题中，注意工作方法，集中精力，突出重点。要紧紧围绕党和国家的中心工作，服从和服务于国家工作的大局，抓住“一府两院”工作中关系改革发展稳定的重大问题，抓住国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项进行监督。如果事无巨细，样样都管，既管不过来，也容易越俎代庖，干扰“一府两院”的日常工作。彭真同志的两句话值得学习研究，就是“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作不必去管，多一事不如少一事。”[6]这就要求突出“抓大事、管大事、议大事”的特点，有所为、有所不为，否则，就会缺位、就会落后于社会、落后于时代。这就要求以中央重大决策为主体，根据地方政权特点，着眼解决本行政区域内的特殊矛盾，重视和发挥各级人大代表的作用，重视和发挥人民群众的作用，重视和发挥人大监督与舆论监督相结合的作用，以人民群众作为强大的后盾，加强对权力的监督和制约，维护公平与正义。
    （四）责任问题
    过去人们说人大是橡皮图章，经过近三十年的发展有所改观。近年来，随着人民群众的诉求和对人大权力的期望值的增加，又有人大是橡皮图章的说法。这不能不令人担忧。这里既有社会环境问题，也有人大自身工作不够的问题。多年前，有人大工作者提出建设“责任人大”，没有人响应。这是一个不正常的现象。虽然法律规定了人大的职责，但在实际工作中，有的地方是没有责任感的，尤其是法律责任和政治责任，做不做、做多做少无所谓，这是不对的。为什么老百姓经常到人大上访，是因为他们认为，人大要监督“一府两院”，有权纠正错案、解决问题。如果人大不作为，那就自然是橡皮图章了。因此，要增强责任意识，提高“想干事”、“会干事”、“干成事”的本领。树立一个理念，就是依法按程序，按规矩办事。既要抓宏观，不直接处理具体事务，又要善于解剖麻雀，找出带共性的问题，实现宏观目标。比如，现在涉法信访多，几乎占总数的80% 以上，是信访群众的问题？是法律的问题？还是法官的问题？有必要深入分析研究。工作不在多，重在抓重点、抓关键。不能把过去的东西作为现在选择监督议题的依据，要在“新”字上做文章。人大常委会在行使监督职权时，必须代表人民群众的意志，反映人民群众的利益和要求，时刻关注与广大人民群众切身利益紧密相关的问题，比如就业、医疗、入学、社保、公正司法等，真正督促解决人民群众遇到的困难和问题。只有这样，才能维护社会的和谐稳定，推动经济社会的发展，实现国家的长治久安。

注释：
[1]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，第154页。
[2]转引自薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，第156—157页。
[3]小丁：《 令人无奈的群体事件》，《中国选举与治理》，2009-6-30。
[4]《单位私扣“尘肺”复查通知 新密工人开胸验肺》，2009年7月10日《东方今报》。
[5]《中石化原董事长陈同海受贿近2亿一审判死缓》，2009年7月16日，《扬子晚报》。
[6]《彭真文选（一九四一——一九九0）》，人民出版社1991年版，第563页。

重庆市人大常委会研究室  蒋元文（联系电话：13062332812）