城市“空手道”发展模式应当终结

    《21世纪经济报道》9月19日在头版发表题目为“新大明宫词”的长篇报道，介绍了西安市借文化经营城市，建设主题公园，推升周边地价，促进城市发展的情况。该报道被各大财知名经类网站转发以后，引起社会舆论广泛关注。

　　报道称：正在建设的大明宫遗址公园，将耗资120亿元，但市政府 不投入1分钱，由西安曲
江文投集团投资10亿元注资成立大明宫投资集团，由地产商先垫资进来，进行拆迁、土地整理，包括基础建设，建设一些宫殿。而作为补偿，地产商将按贡献大小，以拆迁成本价获得一块土地。大明宫投资集团拥有包括大明宫遗址公园以及周边地区在内的19，16平方公里土地的一级整理权、整体规划权和整体开发权。这19，16平方公里的土地产生的增值，即最终的土地市场价值超过成本的溢价部分，将被大明宫投资集团和它的地产合作伙伴分享。

　　据称，这种被称为“空手道”发展模式的样板，是西安市2003年开发建设的大雁塔广场，大雁塔广场周边的地价，当年开发时每亩不到30万元，广场建成后，聚集了人气，到2009年已经涨到每亩300万元，最高的达600万元每亩。现在，西安市大明宫遗址公园的建设，仍在走这种“空手道”发展模式。值得注意的是，这种“空手道”发展模式，不仅西安一直在玩，其他一些城市也在玩。

　　“空手道”发展模式为什么得到推崇？公开的理由是：一些政府既要发展，又缺乏资金，而这种发展模式恰恰不用政府“投入1分钱”。事实真是这样吗？从西安市大明宫遗址公园项目看，显然不是。所谓“政府不用投入1分钱”，只不过当时上某个项目时没有投入，但投入的是什么呢？是原本由政府掌控的土地开发权以及由此带来的增值部分。

　　我们看到，西安曲江文投集团，用10亿元注册大明宫投资集团以后，即可得到大明遗址公园周边19，16平方公里土地的一级开发权和土地溢价部分，政府这样的投入还少吗？怎么能说是“不投入1分钱”呢？接着分析，公众还可以看到，这样的“空手道”发展模式，与广泛竞争的市场经济发展方式相违背。仍以西安市为例，凡进入大明宫遗址公园开发的都是国字头的大型地产企业，比如中建公司、华远地产等。由于前期投入动辄需要数十亿、数百亿元的垫资以及较大投资风险，此类发展模式把众多民营或规模较小的地产商拒之门外。

　　从政策角度看，到目前为止，我国的法律法规规定，对于城市建设用地的一级规划权开发权的拥有者行使者为地方政府，任何一个企业要获得土地的使用权，开发权，需要经过法定的招、拍、挂程序。而“空手道”发展模式，仅仅因为在发展经济中，不需要“政府投入”，政府便将对城市土地开发的公共权力让渡给某个企业，而某企业以“垫资”形式所“购买”到的城市土地一级规划权、整理权、开发权，以及地价溢价增值部分，其从本质上讲，已经不是一般意义的商品属性，而是服务于社会大众的公共权力。因此，其所获得的增值效益，远比一般意义的、正常法律程序进行的土地交易要大得多。这一点，也正是一些地产企业争相进入这种“空手道”发展模式的真实原因。

　　另外，“空手道”发展模式在政策上打的是“擦边球”，在各个程序上，一般都很难做到像正常公共项目一样公开公正透明，暗箱操作的痕迹非常明显。再加之此类发展模式本身需要参与的企业有较大规模、较强的资金实力以及融资手段等，所以，能够进入到此类项目视野或者参与合作的企业就相对较少，就极易诱发官商合谋的腐败行为。

　　从“空手道”发展模式的结果看，政府在项目实施中，没有投入资金，而投入的（或者出卖的）是公共权力，开发企业得到的是城市土地一级规划开发权以及土地溢价，地产商得到的土地价格推高以后的预期超额利润。表面上看，是政府、企业、地产商三方共赢，实际上由于开发后土地价格大幅攀高，不仅使工业项目用地成本提高，更重要的是，开发商在此类区域开发的房屋价格也跟着大幅上涨，使居住类群体的民生需求受到抑制。

　　在党中央如此高度关注民生的背景下，“空手道”发展模式，某种程度讲是“败笔”不是政绩：出卖或让渡公共权力，不利于市场竞争，相关程序缺乏公开透明，极易诱发官商合谋的腐败行为，这种方式应当终结。