建言献策
两岸军事安全互信机制问题初探
随着2008年5月国民党上台执政,两岸关系迅速缓和,两岸两会恢复制度性协商,并在短期内达成多项协议。在两岸互信逐步累计、事务性协商谈判逐步展开之际,探究建立两岸军事安全互信机制、结束两岸敌对状态、签署和平协议,成为当前两岸关系发展过程中不可回避的重大问题。
&n bsp; 一、两岸军事安全互信机制的概念界定
两岸间要建立军事互信机制,必须首先准确厘清其概念内涵,并加以创新性发展,以适应两岸的特殊安排。
(一)军事互信机制
要谈军事互信机制,首先必须了解信心建立措施(Confidence-Building Measures)。信心建立措施由欧洲安全与合作会议发展而来,后来逐步推广并被联合国所接纳。广义的信任建立措施涵盖政治、经济、军事、外交、文化、宗教及意识形态等领域,指从整体上加强安全、改善安全环境、缓和地区紧张局势及提高相互间信任而采取的措施。而狭义的信任建立措施,亦指军事互信机制,就是在军事领域建立各种直接涉及改善安全环境的措施,主要是增加军事活动的透明度与可预测性,使军事活动在一个可控的规范内进行,减少军事安全领域的不确定性、相互猜疑、彼此误判与误解,能够确认双方的军事安全意图,降低敌意与冲突的可能性。冷战结束后,建立信任措施不仅发生于国家之间,而且也存在于国家与地区间及国家内部交战团体间,用以保证停火、结束敌对状态和实现和平。
(二)海峡两岸军事安全互信机制
海峡两岸军事安全互信机制是针对海峡两岸的特殊情况所做出的特殊安排,不同于世界其它国家和地区建立的军事互信机制。
首先,前提与目的不同。一般的军事互信机制是双方在相互尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政等基本国际关系准则的前提下进行,目的是为了维护双方各自的主权独立与国家安全;而两岸建立的军事安全互信机制的前提则是一个中国原则,目的是为了两岸双方共同维护祖国的主权和领土完整,防范和打击“台独”分裂活动,推动祖国和平统一。
其次,身份地位不同。一般而言,建立军事互信机制的双方是国家或者一个国家内部的交战团体。而两岸军事安全互信机制的双方则是海峡两岸的执政当局,一边是代表中华人民共和国的中央政府,而另一方则是代表中国台湾地区的执政当局。
再次,内涵外延不同。军事互信机制一般是从纯军事的角度出发,就双方军事方面建立互信的措施进行协商谈判,例如停火、限制使用大规模杀伤性武器、相互观摩军事演习等。而两岸军事安全互信机制的外延与内涵则明显大出很多,不可能就军事论军事。其重点在政治互信方面,海峡两岸只有政治互信才能实现军事安全互信;其内容不仅包括军事方面的信心建立措施,也应包括共同打击犯罪、海上救援、共同反对国家分裂等方面。
总之,两岸军事安全互信机制具有一般军事互信机制的共性,也有两岸军事安全互信的特性,既要借鉴国际上现有的研究和实践,也不能忽略两岸关系发展的特殊性。
二、两岸军事安全互信机制的内容
两岸军事安全互信机制内容丰富,既有西方通行军事互信机制的一般属性,包括沟通性、透明性、限制性、验证性,有短中长期计划与之配套,同时也应有两岸特色。
(一)一个中国原则是两岸建立军事安全互信机制的前提
从上世纪90年代起,台湾当局便一直要求两岸建立军事互信机制问题,但是一直未曾取得任何进展,根本原因就是台湾当局大搞“两个中国”、“一中一台”,拒不承认一个中国原则。一个中国原则是两岸协商的基本前提,是两岸关系正常化的根本保证。无论是从祖国大陆历届政治领导人的讲话和政治文件,还是从海峡两岸协商谈判、达成协议的实践来看,体现一个中国原则的“九二共识”是两岸关系和平发展的基石。由于一中原则是两岸政治互信的基础,毫无疑问也是两岸未来建立军事互信的基础。
(二)主要内容
数十年来,国外对军事互信机制进行了卓有成效的研究,关于军事互信机制内容的研究成果主要有以下几种。前联合国秘书长加利(Boutros Ghali)在1990年出版的“防御性安全概念及政策”研究报告中指出,信心建立措施应包括:资料性措施(Information Measures)、沟通性措施(Communication Measures)、接近性措施(Approachability Measures)、通知性措施(Notification Measures)和限制性措施(Limitation Measures)。柯瑞普(Krepon)认为,信心建立措施可分为:沟通性措施、透明性措施(Transparency Measures)、限制性措施(Constraint Measures)、验证性措施(Verification Measures)。美国史汀生研究中心(The Henry L. Stimson Center)将军事互信机制分为四类:沟通性措施、透明性措施、限制性措施、验证性措施。亚伦(Allen)则认为,信心建立措施包括:宣示性措施(Declaratory Measures)、沟通性措施、海上安全救援措施(Maritime Safety Measures)、限制性措施、透明化措施和验证性措施等六类。
国际关于军事互信机制的研究为两岸军事安全互信机制的建立提供了有意义的参考,两岸军事安全互信机制的内涵应该包括:
1、宣示性措施。包括双方宣示认同一个中国原则,避免武力冲突、和平解决分歧等等。
2、透明性措施。包括军事演习或活动的预先告知、军事安全信息的交流、年度“国防白皮书”的公布、军事演习的相互观摩等等。
3、沟通性措施。包括建立领导人与双方指挥中心的热线,建立危险军事意外通报机制,进行中低层军事人员、专家与机构的交流,加强海上军事安全磋商等等。
4、限制性措施。包括限制军事演习的规模、次数,限制武器部署的种类,裁减相应的驻军与军备,建立非军事区或者缓冲区,战略武器和导弹互不瞄准,不参加针对对方的军事同盟等等。
5、验正性措施。包括空中侦察与摄影、邀请观察员实地检查等等。
6、综合性的安全措施。包括人权保障与人道主义服务、共同的科学或学术研究计划、共同打击犯罪、海上搜索与救援,乃至将来的联合军事演习。
(三)步骤规划
根据国际建立军事互信机制的经验,两岸军事安全互信机制可以分为近程、中程和远程三个阶段。两岸应本着先易后难,敏感度由低到高,累计共识的原则进行,循序渐进、分步骤有计划地推展。
近期:推动非官方接触,优先解决事务性议题,加强两岸之间的沟通,消除彼此间疑虑,维护两岸和平。主要内容应包括:学者专家以及退休将领等非官方人士的交流与研讨,参访军事院校,加强军事院校的学生交流;共同打击犯罪;定期公布“国防白皮书”与“国防预算”;预告演习并邀请对方派人观摩;进行海上救难、人道救援等联合演习。
中期:推动官方接触,降低敌意,增加信任,保证两岸和平稳定发展。主要内容应包括:建立热线联系管道,防止非蓄意性的军事意外或误判;建立军事高层人员安全对话机制、定期举行军事协商会议,甚至在对方境内设置常驻机构负责联系,以及交换军校学生;相互派人观摩有关军事演习以及特定军事基地开放参观;划定非军事区,并在此区内将攻击性强的装备撤离,并建立联合巡逻队;举行联合军事演习等等。
远期:签订两岸和平协议。
三、建立军事安全互信机制的意义
两岸建立军事安全互信机制,对维护地区和平稳定、促进两岸关系的和平稳定发展有重要意义。
(一)有利于亚太地区的和平与安全
第一,降低台海军事冲突的可能性。在民进党执政期间,台湾当局疯狂推行“台独”路线,在军事上提出“先发制人”、“决战境外”的挑衅战略,引发两岸关系紧张,影响亚太地区和平与稳定。两岸建立军事安全互信机制后,“中国威胁”、“武力攻台”等谣言将逐渐失去市场,台湾民众对大陆敌意下降,海峡两岸爆发战争的可能性大大降低,中美因此而发生冲突的可能性减小,亚太地区的和平稳定将进一步得到保障。
(二)有助于两岸关系和平稳定发展
第一,有利于维护中国崛起的战略机遇期。21世纪头20年是中国经济稳定发展、社会全面进步的一个十分关键的时期,影响我国崛起的一个十分紧要的因素便是“台独”势力的破坏活动。如果两岸能够建立军事安全互信机制,便有可能大大降低中国崛起的风险,为中华民族的全面复兴营造良好的内外部环境。
第二,有利于做好台湾人民的工作。长期以来,大陆对台军事威慑对震慑“台独”分子和海外反华势力起到了重要作用,但同时,由于“台独”分裂势力炒作大陆的“军事威胁”,误导岛内民众视听,影响了大陆争取团结岛内多数民众的努力。两岸间建立军事安全互信机制有助于化解“台独”分裂势力诋毁祖国大陆的企图,降低岛内民众对大陆的敌意,有利于祖国大陆做好争取台湾民心的工作。
第三,有利于促进岛内社会稳定和经济建设。海峡两岸建立军事互信机制,有利于树立国际社会对台湾安全稳定的信心,对台湾引进外资,摆脱经济危机具有十分重要的意义。同时,两岸建立军事互信机制后,台当局有正当理由减少军费开支,有更多资源用于社会福利、民生改善及经济建设。
(三)有助于化解美日等外部势力对台海问题的干涉
台湾问题是中美关系中最敏感、最核心的问题,而海峡两岸缺乏军事安全互信、容易爆发冲突也是长期以来美国干涉中国内政的借口。岛内“台独”势力也一直谋划加入美日军事同盟,为其寻找军事依靠。如果海峡两岸能够建立军事安全互信机制,那么无论是美国对台军售、还是日本想拉台湾进入美日安保指针范围的正当性都将被削弱。