惠农政策为何难惠农?

    随着国家对“三农”问题的关注，旨在拉动农民收入和消费的各种惠农政策陆续出台。为了进一步提高农民收入，2009年，国家更是提高了全国各地的粮食最低保护价。但是，记者在采访中发现，一些惠农政策在有些地方的执行过程中，却出现了歪曲和变形的情况。

谁有资格“交公粮”
　　
    我国东北部某地，地广人稀，土地资源丰富。这里种地的农户最担心两件事情：气候问题和粮价问题。对于农民来讲，种粮要靠天吃饭，气候问题人力难控，但是人为调控粮价却让农民心生怨气。
    每年秋收以后，当地粮价就会出现异常波动，一两天内，价格会上下波动五六毛钱之多，其激烈程度甚至不亚于股市的波动。粮价上涨或下跌受很多因素的影响，有没有中间商的收购，是其中一个非常重要的因素。据了解，大部分农民去年10月份收获的粮食，春节期间都还有1/3以上没有卖出去，有的甚至就一直没有卖。当问及为何不卖的理由时，他们说，并不是不想卖，而是一直在等一个比较“合理”的价格。
    价低粮难卖，是当地农民面临的一个现实问题。然而，明明国家粮食最低收购价要高于中间商的价格，却为何鲜有人把粮食卖给国家粮库？道理很简单，当地的粮食部门基本上不收农民的粮食，这就衍生出来一个问题，到底谁有资格“交公粮”？答案其实也并不复杂，为了“方便”和利益，粮食部门只从粮食中间商那里收购粮食。以大豆为例，2008年，国家的收购价格是1.85元/公斤，而中间商的价格只有1.4元/公斤，每公斤有大约四毛钱的利润。众所周知，粮食的收购基数大，动辄就以万斤为单位，这样算下来，四毛钱的差价带来的是一笔不小的收益，而这笔收益本应由农民所得。更为严重的是，由于没有更多的卖粮渠道，农民只能把粮食卖给中间商，于是中间商趁机压价以得到更多的利益，而迫于生计的粮农又急于卖粮，最后只能低价贱卖了事。更有甚者，买进国外低价的大豆，按国家收购价卖入国库，从中赚取差额利润。为提高经济收入，一些农民转而种植油葵、大麦等非农经济作物，种植粮食作物的越来越少。
    中国社会科学院社会学研究所研究员王春光，春节期间回浙江老家，发现当地也存在着粮食部门利用手中“权力”牟私利的情况。在他看来，国家实行粮食最低收购价本是为了保证农民的收入，而这种“潜规则”消解了国家的惠农政策，不仅使农民收益减少，而且降低了农民种粮的积极性，直接影响到了国家的粮食安全。这种变相地把国家利益转变为个人利益的行为，堪比粮仓里的硕鼠。
    国家粮食局相关部门负责人表示，虽然国家粮食局会定期专项检查，但是，由于各地的农业情况不同，产粮区域分散，因此存在监管上的困难。而且，国家临时收储计划的制定部门与执行部门分开，国家粮食局只是执行部门而已，政策制定的合理性并不在他们的权限范围内。至于如何解决这种情况，他表示，除了呼吁加大国家对当地的粮食收购量和监管的力度，目前还不能找到更多的良策。
    王春光则建议向台湾地区学习。台湾地区的农业优惠政策，如农业补贴等，都是委托民间的农会组织来具体操作执行，上级部门会根据情况付给农会一些费用。农民有权监督农会，一旦有人投诉农会组织弄虚作假，查实后的，将会取消资格。王春光认为，这种方式可以减少监督成本，保证农民的收益。

发不出去的惠农卡

    为了解决农民小额贷款难的问题，从2008年4月起，中国农业银行向各地农民发放惠农卡。在记者采访的当地农业银行，2009年将发放5千张惠农卡。这本来是一件惠民利国的好事，但是如何发放这些卡却成了当地银行部门的一大难题。
    该农业银行分理处信贷部门负责人告诉记者，他们准备将这些卡捆绑起来，发给个人，或将这些卡分发给他们认为有还款能力的农民。这就是说，越有钱、越有还贷实力的农民越能够得到帮助；而真正需要钱的农民可能反而得不到帮助。
    对于这个问题当地农业银行也觉得很委屈，当地的农业银行工作人员也算过一笔账，如果将这些卡发放到农户手中的话，那每发50张卡需要多增加一个管理人员，5千张卡就要多增加100人，这笔开支农业银行只能自行解决，而且，这样将卡散发出去无疑更是增加了回收的风险，银行当然希望将这个风险降到最低。中国农业银行总行三农个人金融部工作人员说，“农村信用社给农民贷款的利息是在基本利息面上上浮100%，农业银行只上浮了20%到30%。况且，银行部门不是扶贫单位，虽然国家把农业银行划分为城乡结合部，并要求对口支援“三农”业务。但是，要知道，我们是商业银行，实行商业化的运作，不可能做赔本的买卖。”
    成本和风险成了制约此次惠农卡发放的瓶颈。中国社会科学院农村发展研究所研究员苑鹏在调研中，也遇到了和“惠农卡”类似的问题。在她调研的几家农业部拨款单位中，所有拨款的使用都有问题，或被挪用或不知去向。资金使用情况最好的有35%能够用于“三农”建设，差一点的连10%都不到。上级拨下来的钱，通过层层截留挪用，真正留给农民的所剩无几。

操作成本大于补贴数额
　　
    在苑鹏看来，产生问题的关键，和“惠农卡”一样，地方行政部门和农民的利益不一致是出现上述问题的关键。由于这些对农业的拨款都没有活动经费，地方单位是否能够完成工作只是 “义务”上的好与坏，地方的积极性并不高，有时甚至会出现“操作成本大于补贴数额”的局面。什么都不做的效果反而比去做的效果好，而上级拨款又必须要用，这样无疑就增加了农业拨款被挪用的风险。
    农业部工作人员也向记者证实，农业部的所有拨款都没有活动经费。高成本的另一个表现，就是监督成本过高。农业部相关部门工作人员历数了为防止专款挪用的各种政策和方法表示，中国幅员辽阔，各地农业情况不同，监督成本很高，且仅靠监督不能解决根本问题。苑鹏给出了解决问题的三个办法。办法之一是适当增加当地农业部门的活动经费，让他们在为农民办事的时候，不至于自己掏腰包。“现在下拨的惠农经费要求一点也不能克扣，35%的资金使用率说明，没有活动经费，被克扣的问题将更严重。”至于怎么解决发了活动经费也不为农民办事的情况，苑鹏表示还没有想好。另一个办法是“建立组织网络和配套改革”。在具体了解各地的情况后，建立政策的支撑和政策的辅助措施，特别是符合各地情况的实施措施的出台，将有利于中央政令的贯彻。最后是实行粮食直补的办法，将惠农经费直接拨到当地的农村信用社，资金一步到位，减少不必要的中间环节。
    王春光认为，地方银行不妨借鉴孟加拉国的方式，试行农民小额贷款小组连带制，即按小组名义担保贷款，如果小组中有两个人不能按时还贷，将会影响其他人的贷款。这种责任的共担，既能减轻银行的风险和压力，也会增加农民的责任心和风险意识，有利于农民小额贷款工作的推进。