治乱用重典，民安天下安

    摘要：当前生产领域乱象频仍，为祸甚烈，严重背离科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求。文章认为，务须切实贯彻科学发展观，同时借鉴中国历史上法家思想精髓，重典治乱，安全生产领域立法宁可失之于苛刻，不可失之于宽软，从严修订安全生产领域相关法律、法规、 政策；严惩监管部门腐败分子，严罚不法企业；“信赏必罚”，强化各项安全监管措施；运用中央财政相对富余优势，加大安全生产投入，弥补历年投入不足欠账；树立安全生产典范，重奖激励安全生产；大力加强安全生产监管队伍建设，造就大批忠于党和人民事业的监管铁军。文章建议，继续改革完善现行监管体制，有效整合散落的部门资源，组建大部制的“国家食品和安全生产委员会”，始终保持对食品与安全生产监管的高压态势，长抓不懈，毫不放松，毫不手软，肩负起民安国泰、社会和谐的历史重任。
　　

　　一、安全生产乱象已到了最危急的时刻
　　1、重特大事故迄今居高不下，为祸甚烈，触目惊心
　　近日（10月７日），国家安全生产监管总局通报了９起特大事故的初步调查情况，充分暴露出一些企业、地方和有关部门安全生产仍然存在着的严重问题。
　　笔者简略统计，9起特别重大事故涉及多个领域；遇难人数众多，达623人；案发时间密集，从4月至9月，平均每月1.5起，特别是9月份单月竟发生5起之多，死亡434人。还将有多少惨剧发生，多少鲜活的生命无辜逝去，牵连多少原本幸福的家庭！不法企业致人遇难，何异恶意谋杀，地方部门失职渎职，无疑草菅人命。
　　2、重特大事故之外，又隐藏着多少其它安全隐患
　　根据美国安全工程师海因里希提出的著名的“安全金字塔”法则，“1起重伤害事故背后，有29起轻伤害事故，300起无伤害虚惊事件，以及大量的不安全行为和不安全状态存在，它们之间的数字比是1∶29∶300”。那么9起重特大事故致623人遇难，与此同时发生的至少有261起轻重不等的伤害事故，至少有2700起无伤害虚惊事件，数以万计、十万计的不安全行为和不安全状态，又将牵连到多少人致伤致残？多少人和家庭日夜处于焦虑惊吓之中呢？安全隐患重重，人命岌岌可危，不堪想象，孰能容忍。
     3、安全生产乱象危害深重，必须施以重手遏制
　　乱象频仍严重背离以人为本的科学发展观，严重危害人民群众生命和财产安全，严重危害构建社会主义和谐社会。以人为本，首先是以人的生命为本。对企业来讲，一个企业如果不能够安全生产、事故频发，怎么能够维持正常生产，又如何创造长远的经济效益。对企业的职工来讲，他们最期盼安全生产能够使自己的生命健康得到保障。如果说一个企业发生事故，最直接的受害者是企业的职工。如果没有安全生产，怎么能有家庭的安康幸福;当人民群众生命和财产时时遭受威胁、损害，社会主义和谐社会又如何得以实现？
　　乱象频仍严重危害国家利益，损害我国在世界上的大国声誉。生产不安全则民不安，民不安则国不泰。作为一个正在和平崛起的大国，必然是一个负责任的大国。而生产领域乱象频仍，人民生命财产时有不虞之忧，党和政府情何以堪，何以应对世界各方责难？
　　非常时期，必以非常之治。亟需破解的一个难题是，貌似全面的安全生产目标会议传达易，貌似严格的控制考核指标形式完成易，真控制、真达标，难！为什么难？一句话，是到了厉行严刑峻法，施以重手，遏制生产乱象的时候了。
　　二、中国历史上法家思想的有益启示
　　中国历史上先秦法家思想曾光照一时，在治国理政诸方面起到过巨大作用。遗憾的是，汉武罢黜百家之后，独尊儒术，但两千年的封建统治仍免不了“儒表法里”，以维护统治秩序。新中国成立迄今，在当前正式的国家法律制度中，出现了与中国传统法文化的断裂现象，法家思想传统中止了。时至今日，审时度势，重新检阅、汲取法家思想精髓，古为今用，重典治理安全生产乱象，不失为一种求真务实的理性选择。
　　1、“好利恶害”的人性论切中时弊
法家认为人都有“好利恶害”或者“就利避害”的本性。管子说过，商人日夜兼程，赶千里路也不觉得远，是因为利益在前边吸引他。打渔的人不怕危险，逆流而航行，百里之远也不在意，也是追求打渔的利益。有了这种相同的思想，所以商鞅才得出结论：“人生有好恶，故民可治也。”
　　启示之一：生产企业同样是趋利避害的，要趋利，就必须让其懂得避害，自觉或者不得不加强安全生产，以规避法律惩处，所以“企业有好恶，故可治”！
　　2、“法”“术”“势”结合的治国理政方略仍然适用
　　战国中期商鞅、慎到、申不害三人分别提倡重法、重势、重术，各有特点。法家思想的集大成者韩非提出了将三者紧密结合的思想。（1）法是指健全法制，法是以国家强制力作为其后盾的，违法的结果，会遭到国家刑罚的处罚。（2）势指的是君主的权势，要独掌军政大权，“无威严之势，赏罚之法，虽尧舜不能以为治”。（3）术是指的驾驭群臣、掌握政权、推行法令的策略和手段。为此，可知法、术、势三者相辅相成也，即“以术置法，以法立威，威立则令行”。
　　启示之二：当代，“法”用以指健全法制，依法治国则无异；“势”可借指维护中央政令、国家法度的权威以及急需应对的安全生产严峻形势；“术”可借指推行《安全生产法》、力行《刑法》涉安全生产条款及在安全生产领域严肃党纪等过程中采取的各种办法、策略和手段。治理安全生产乱象，必须贯彻法、术、势相结合的原则。
　　3、法家伸张维护民众的利益与以人为本相符
　　法家人虽然是“法术之士”，但所提倡的法并非只是反映君主利益，在理想情况下，符合人民的长远利益。《管子》提出，立法应考虑民情好恶，以求“令顺民心”。《韩非子》说：“凡治天下，必因人情。人情者有好恶，故赏罚可用，则禁令可立，而治道具矣”。《商君书》指出法家追求的是“以刑去刑，刑去事成”。
　　启示之三：当前，严厉整治安全生产乱象，就是为了顺应民心民意，维护最大多数人民群众的生命财产利益，维护社会和谐，维护国家长治久安。
　　4、法家思想同样闪烁着公平公正的光辉理念
　　作为先秦法家的开创者李悝在变法中提出了“为国之道，食有劳而禄有功，使有能而赏必行、罚必当”的方针，这正是后来法家所奉行的法治原则。即使是在21世纪的今天，公平公正也是社会在政治建设中遵循的原则。
　　启示之四：当前，严厉打击安全生产领域贪渎、腐败行为，打击不法企业、奸商，就是为了给人民最大的公平公正，还人民以安全的天空。
　　三、重典治乱的若干浅见
    法家学说强调“法”、“术”、“势”的结合，凡治国理政，在势的威慑下，运用灵活的“术”和相对固定的“法”，无疑是很有效的管理方式，后来的儒家，也正是吸收了法家的这些管理思想才得以统治2000多年。所以刘劭提出“建法立制，富国强人，是为法家”。
    当前，安全生产领域乱象频仍，势必推行严刑峻法，以猛治之，可收利国利民之功效。
　　1、立法宁可失之于苛刻，不可失之于宽软
　　《商君书》曰：礼法以时而定，制令各顺其宜。韩非子曰：治民无常，唯法为治，法与时转则治，治与世宜则有功。
　　《刑法》涉及安全生产条款须从严修订。根据中华人民共和国刑法修正案（六）131条、134条、135条和139条规定，由于触犯法律导致安全事故判处有期徒刑最多不超过7年。各方反映量刑太低，能否修改刑法或者可以司法解释？修改难度大自不待言，但国家立法机关一定要审议从严修改，拒绝修改就是对危害人民生命财产的漠视，是对犯罪行为的放纵，是对最大多数人民权益和国家安全利益的不忠诚。建议对导致特别重大安全事故的直接责任人、幕后主使人施以重罪。
　　《安全生产法》、《煤炭法》须从严修订。根据《安全生产法》、《煤炭法》，罚款最多20万元，作用极其有限，根据现阶段各煤矿、非煤矿山、高危行业企业的规模和盈利，须大大提高罚款下限。
　　2、赋予重权必压以重责，牟以厚利必慑以严罚
　　《刑法》、《安全生产法》、《煤炭法》等修订后，司法部门和安监部门司法权、执法权大大扩张，为防范其滥用职权，相应修订执法和监管条例，予以重责，令其重权不轻用，用则击中不法企业要害，令犯罪分子伏法授首，令其不当暴利都吐出来，杀一儆百，彰显国家法度森严，不容轻视和违背。
　　3、严惩监管部门腐败分子，严打不法企业
煤矿瓦斯要真治理，从不法煤矿和不具备安全生产条件煤矿，延伸到破坏资源环境、不符合国家产业政策的16种矿井要真整顿，真关闭。凡虚报蒙混者，一经查实，给予严惩。严肃党纪国法，令贪渎腐败者丢官坐牢；铁腕执法，令不法企业、奸商倾家荡产，到牢狱中去忏悔。
　　4、“信赏必罚”，强化各项安全监管措施
　　《商君书》指出：“民信其赏则事功成，信其罚，则奸无端。”要进一步从七个方面贯彻落实《安全生产法》：（1）强调企业是安全生产主体，企业法定代表人是安全生产第一责任者。（2）要求企业必须建立各项安全保障制度，不建必罚。（3）明确从业人员享有安全生产的权利，还有应尽的义务。（4）强化对政府作为安全监管主体的要求。（5）安全生产要靠社会监督。（6）提升安全中介机构的服务水平。中介机构正在发育之中，要增强中介机构资质的认证和行为的监管。（7）加强对生产事故的应急救援和调查处理。
　　要推进安全生产“五要素”到位，努力实现安全生产状况的好转。一是安全文化，即安全意识。二是安全法制。三是安全责任。责任心是安全生产的灵魂。四是安全科技。安全是企业管理、科技进步的综合反映，安全需要科技的支撑，实现科技兴安。五是安全投入。安全需要投入，安全生产要付出成本，设备老化、安全设施缺失是安全的心腹之患，隐患不除，国无宁日。
　　5、持续加大中央财政安全生产投入力度
　　当前每年30亿国债资金用于支持国有重点煤矿的安全技术改造，据统计带动了企业和地方投入约200亿元。坦率讲，国债资金量太小；企业和地方匹配虚头大，恐难落到实处。建议运用中央财政相对富余优势，加大安全生产投入，弥补历年投入不足欠账。既然历史欠账500多个亿，中央不妨下决心每年拿出200个亿，连续3年列入预算支出，方有可能在较短时间内彻底改变安全生产投入不足局面。
　　6、树立安全生产典范，重奖激励安全生产
　　在国家层面，建议参照发改委等部门在工业结构调整、节能减排等方面财政优惠政策，出台《安全生产财政奖励优惠政策》，每年拿出30亿专项奖励资金。
　　在企业层面，引导树立“本质安全”管理的新理念，通过构建一套长效的安全生产机制，把事故降低到最低甚至实现零事故，使发生事故成为偶然，不发生事故成为必然。要让企业认识到这是企业永恒的主题，也是企业赖以生存和发展的最根本要求。没有安全生产，企业发展就无从谈起，企业效益也就成了无源之水、无本之木。
　　他山之石，可以攻玉。不妨以安全生产典范的美国大型化学公司(财富500强企业)杜邦公司为例。该公司创办于1802年，早在1811年即建立了安全准则，19世纪40年代提出“所有事故都是可预防的”，90年代提出“事故目标是零”。《杜邦安全管理十大理念》（所有安全事故都可以预防；各级管理层对各自的安全直接负责；所有危险隐患都可以控制；安全是被雇佣的条件；员工必须接受严格的安全培训；各级主管必须进行安全审计；发现不安全行为立即纠正；工作外的安全和工作中安全同样重要；良好的安全创造良好的业绩；安全工作以人为本）为国内每一家企业树立了安全管理的标杆。
　　7、大力加强安全生产监管队伍建设
　　要改变监管力量不足，整体法律素质不高，执法主体工作力度不够大的现状。从全国看，相当一部分市县尚没有建立安全监管机构。有的建立了机构，并没有相应的级别，没有配备应有的定员，包括安监总局在内，人员的素质也有待于提高，执法不够严格，工作不够扎实，甚至存在一些不正之风，损害了执法人员的形象。
    正确的政治路线确定后，干部就成了事业成败决定的因素。必须大力加强安全生产监管队伍建设，整顿、充实、提高，造就一支忠于党和人民事业的安全生产监管铁军。
　　四、继续改革完善现行监管体制，组建大部制的“国家食品和安全生产委员会”，构建安全生产新格局
　　就全国而言，已初步形成国家监督监察，部门和地方监管，企业负责、群众参与，社会支持这样一个全社会的安全生产格局。但是从发挥作用看，特别是近来爆发的国内外影响极其恶劣的三鹿毒奶粉事件，距党的十七大“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”的要求还有很大差距。建议进一步改革完善现有安全监管体制，有效整合散落的部门资源，组建大部制的“国家食品和安全生产委员会”。
　　1、目前安全监管体制的基本格局
　　国务院安全生产委员会(简称安委会)在国务院领导下，负责研究部署、指导协调全国安全生产工作。设立国务院安全生产委员会办公室(简称安委会办公室)，作为安委会的办事机构。国家安全生产监督管理总局是国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构，也是国务院安全生产委员会的办事机构。单独设立国家煤矿安全监察局，国家煤矿安全监察局是国家安全生产监督管理总局管理的行使国家煤矿安全监察职能的行政机构。
　　此外，安委会的成员还包括国家质量监督检验检疫总局、公安部、电监会、铁道部、交通部、民航总局、农业部、环保部等。其他水利、国防科技、邮政、旅游等国务院部门具体负责本行业或领域内的安全生产监督管理工作。
　　2、当前监管体制存在的问题
　　①职责交叉严重
　　当前最突出的问题是各部门职责交叉严重。
　　例如，在职业危害监督管理方面，职业病防治法将所有职能都划归了卫生部门，但卫生部门又没有能力管理。2005年，国务院又对职业卫生监督管理的职责重新分工，明确国家安全生产监督管理总局负责作业场所职业卫生的监督检查工作，组织查处职业危害事故和有关违法行为;卫生部负责拟订职业卫生法律法规、标准，规范职业病的预防、保健、检查和救治，负责职业卫生技术服务机构资质认定和职业卫生评价及化学品毒性鉴定工作。但各地方的卫生与安全监督管理部门至今在职业卫生监督管理方面混乱。
　　又如，在特种设备安全监督管理方面，质量技术监督部门与安全生产管理部门职能交叉，质量技术监督部门将特种设备包括的设备种类不断地扩展，造成了与安全生产监督部门的重复监督管理。
　　②部门行政问题突出，综合协调乏力
　　当前安全生产立法滞后，一些出台的法规都带有明显的部门色彩，权利和责任不对等，部门的职能都是按中编办的文件来明确，中央编办文件之间矛盾以及与现行法律不衔接。这些问题造成了部门之间职责不清，争利益推责任，存在监管缺位或重复执法的问题。
　　尽管成立了国务院安全生产委员会及其办公室，但国务院安全生产委员会属于议事协调机构，国务院安全生产委员会办公室设在国家安全生产监督管理总局，国家安全监管总局虽然在2005年升格为正部级的直属机构，但协调工作量大、难度高。这种体制设置表面上看上大家都在抓安全，但实际上造成了监管缺位、越位、不到位的混乱局面。
　　3、组建大部制的“国家食品和安全生产委员会”
　　《管子》曰：“威不两错，政不二门。以法治国则举措而已。”依据精干高效、协调统一的原则，有必要整合部门资源，建立高效、权威、集中的国家安全生产监督机构。建议撤销作为议事协调机构的国家安全生产委员会，在国家安全生产监督管理总局基础上组建大部制的“国家食品和安全生产委员会”作为国务院部委组成机构，负责全国食品、职业安全与健康的综合监督职责，将目前分散在其他部门的食品、建筑、特种设备、电力、核安全、职业卫生等安全生产监督监察职能集中。根据现阶段国情，仍单独设立国家煤矿安全监察局，国家煤矿安全监察局作为国家食品和安全生产委员会管理的行使国家煤矿安全监察职能的行政机构。
拟机构设置框架图：
 
　　五、认清安全生产规律，科学把握安全生产决策
　　1、依据安全生产阶段理论，我国正处于工业化中级发展阶段，如不能采取强化监督监管措施，则工伤事故死亡人数还可能持续快速上升
　　调整产业结构，使高风险行业萎缩，伤亡事故高危人群减少，工作环境本质安全条件提高，这都有利于安全生产形势好转，也是我国未来的发展方向。必须牢牢把握信息时代这个历史机遇，“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”根据我国的具体实际，逐步进行产业结构调整和升级、优先发展信息产业，这不但有利于加快我国的工业化发展进程，还有利于减少我国安全生产事故的伤亡率，实现我国经济社会和安全生产的协调发展。
　　2、工业化快速发展过程中事故上升的规律虽然无法回避的，但其过程可能缓和或缩短。
　　中国是世界上人口最多的国家，也是世界上最大的发展中国家，这意味着，工业化进程中涉及的如何有效减少与消除因事故造成的死亡人数快速增加的困难与问题也最多，而要最大限度地保障各类从业人员的人身安全与健康的意义与责任也更为艰巨。当前，无论是安全生产管理经验，还是科学技术装备水平，都远远地超越过去，只要我们坚定信心，通过发挥我们国家的制度优势、政治优势、后发优势和各方面的有利因素，充分借鉴发达国家在安全生产管理方面的成功经验与失败教训，尽快完成由事故易发到趋于稳定、根本好转的发展过程，有效缩短使工业化快速进程中，西方国家工业化过程中普遍经历过的事故频繁、人员伤亡增加的过程最大限度地得到缓和、过程被有效缩短。
　　3、安全生产，警钟长鸣
必须深入贯彻科学发展观，始终坚持“以人为本”的思想，强化政府对安全生产监管的作用，把安全生产工作置于政府战略优先发展的位置。加快产业结构调整，发展新型工业化。加强对职工的安全生产教育培训工作，增强从业人员的安全意识。针对安全生产重点领域和薄弱环节加强投入。尽快完善工伤保险体系，作为保障我国的安全生产工作的重要手段。建立与完善安全生产统计指标，并将其纳入国民经济统计指标体系。
在贯穿以上各项战略、举措的过程中，始终要借鉴中国历史上法家思想精髓，加强安全生产法治建设，将安全生产工作真正纳入法治化轨道，始终保持对食品和安全生产监管的高压态势，长抓不懈，毫不放松，毫不手软，肩负起民安国泰、社会和谐的历史重任。

作者：杜永庆，1975年生，北京大学法学硕士，经济师。现工作单位，河南省鹤壁市科技局。
　　　李宏军，1979年生，北京大学理学博士，副研究员。现工作单位，国家安全生产监督管理　　　　　　　　　　总局信息研究院。