做好地方立法需要重点把握的几个关系

    胡锦涛总书记在今年的全国“两会”党员负责人会上的讲话中明确指出，今年是实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的关键一年。我国改革开放不断推进，各项事业快速发展，人民生活不断改善，对立法工作提出了不少新课题新要求，立法任务依然繁重。地方性法规作为国家法律体系的重要组成部分， 在保证国家法律、行政法规在地方的贯彻实施，保障和促进地方的大开放大发展，具有重要地位和作用。同时，地方立法只有在全国和地方工作大局中找准位置，把握时代的脉搏，才能有所作为，有所成就。那么，如何才能做好地方立法工作？我认为，需要重点把握好以下几个关系。
    一、地方特色与“不抵触”的关系
    地方立法既要做到与宪法和法律法规不抵触，维护国家法制统一和权威，又要努力从地方实际出发，突出地方特色，增强适用性和可操作性。这是地方立法中较难处理和把握的一个问题。在实践中，常常出现两个极端的倾向。一是，机械理解“不抵触”，凡是上位法有规定的，一律不能动，既不能增加，也不能删减，否则，就是违法，其结果，在地方立法中就只能是小法抄大法，地方性法规大而全小而全，成为上位法的“克隆”，有的地方性法规上百条，而地方适用和有创新的法条基本没有。二是，超越宪法和法律的基本原则，随意突破或变通地方立法的权限。在立法中总想超越职权，有所作为，有的甚至以“地方实际需要”和支持改革发展的名义，抵触国家宪法和法律为地方立法所设定的“红线”，影响国家法制统一和权威。这里的问题，实际上就是在我国现有立法体制下，如何找到足够适应地方实际需要的立法空间问题。这就需要我们把握好“不抵触”与地方特色的关系，既坚持按地方立法的权限办事，又适应地方改革发展的需要，创造性地做好地方立法工作，发挥好地方性法规的作用。
    从地方来说，地方特色越突出，针对性越强，越能解决实际问题，法规的实际效果就越好。增强地方特色，就要坚持有所为，有所不为，既不能缺位，也不能越位。在国家法律没有授权之前，不能擅自作为，不与上位法相抵触，尤其是专有立法权相抵触。同时，要认真研究我国地方立法的特点和规律，遵循客观规律，解放思想，实事求是，不断创新立法理念和制度，既不“保守”、也不简单和盲目，以理性和智慧去做好地方立法工作。切实在地方具体的、特有的、需要的事项上下功夫，把国家法律法规和党的方针政策同地方实际结合起来，立法的内容上要符合实际情况和具体需要，体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用。
    二、政策与地方性法规的关系
    人们习惯上认为，法规的主要功能是引导、规范、促进和保障等，实际上，还有一项重要职能，就是调整社会关系、调整利益分配、调整资源配置等作用，特别是改革发展的重要时期。中国进入第二个改革开放三十年，全国各地在广东深圳、上海浦东、天津滨海支持改革发展，创新立法保障机制的基础上，又开始了新的一轮探索，可谓风起云涌。海南省为了加强洋浦保税港区管理制度化、规范化建设，将洋浦开发区条例、洋浦保税港区条例列为今年常委会的审议项目；上海市为了推动上海国际金融中心建设，今年将制定国际金融中心建设条例；浙江省将开展集体土地流转条例立法。通过立法，积极为改革发展提供法制保障。
    同时，我们还要十分清醒地看到，没有法是不行的，但法也不是万能的。正确处理政策与法的关系，对于改革发展具有重要理论意义和现实意义。在我国，政策与法没有天然的界限，有时是相互交织的，既是政策，又是法律规定。但从法的功能上说，只有那些需要国家强制力保证实施的行为规范，才需要通过立法来解决。那些可以通过市场机制、行业自律、道德规范等社会管理手段解决的问题，立法就没有必要，就需要我们重视发挥政策的作用。政策的灵活性，对于推动改革发展具有法不可替代的作用。沿海地区的改革发展，首先是政策推动。在方法上就是先放开，后规范，而不是盲目立法。探索创新是建立在实践基础上的，是把实践中成熟的、需要法律规范的东西上升为国家意志。从一定程度上说，不立法、不规制，为政府预留改革发展的政策空间，积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和中介组织分开，减少和规范行政审批，也是对改革发展的最大支持。否则，盲目的限制、禁止最容易把改革搞死。
    三、立法规划与立法计划的关系
    古人云：“凡事预则立，不预则废”。做好立法工作，需要有一个好的规划。立法规划是立法准备工作的重要组成部分。地方人大及其常委会经过立法预测、论证和决策做出判断性、前瞻性的立法安排，就是立法规划。改革发展是当今世界的主旋律。从法治的意义上说改革就是变法。坚持立、改、废相结合，一方面要求地方立法的决策必须与改革发展的决策相结合，及时把改革的成功经验用立法的形式固定下来。另一方面，要求地方立法必须适应改革发展的实践，把现有法规中阻碍改革和社会进步的规定及时加以修改或废除，为改革发展提供法制保障。这就要求，地方立法适应地方改革发展、创造良好法治环境的需要，预留立法空间，坚持围绕中心、服务发展，坚持“慎立”、“多修”的工作思路和总体要求。
    地方立法规划是预期的、指导性的。一方面，必须坚持按规划办事，维护规划的严肃性。另一方面，又要坚持从实际出发，根据改革发展的需要，在深入调研基础上，按照法律程序，对规划作适当的补充和调整，以增强立法的实效性和针对性。地方需要立什么法，立哪些法，必须经过调研论证。立法机关要多听人民群众和“一府两院”的意见，多同政府协商。谁知道立法需求，是专家吗？是人大干部吗？都不是，是人民群众和政府及政府各部门，因为人民群众和政府处在改革开放的第一线，在立法的需求上，最了解情况，最有发言权。这就要求地方人大，在立法规划的基础上，结合改革发展的实际需要，科学编制好年度立法计划。坚持突出重点，成熟的先上、紧迫的先上；坚持统筹兼顾，需要与可能相结合，促进经济社会协调发展；坚持从实际出发，注重地方特色，注重针对性和实效性，着眼于解决实际问题的原则。建立立法可行性报告制度，要求列入年度立法计划的项目必须同时提出可行性报告，写明立法项目的必要性、可能性、需调整解决的主要问题及其解决措施。在具体项目的选择上，要注意与党委的重大决策相结合，与公开征集立法项目建议相结合，与代表议案建议办理相结合，与法规起草方式相结合，做到党委建议立法的项目优先，人民群众意见建议集中的项目优先，代表议案建议的项目优先，由人大负责组织起草并提请审议的项目优先。这样，可使地方人大面对众多立法项目，根据需要与可能，制定年度立法计划，有效配置立法资源，抓住重点，突出亮点和特色，集中优势力量，做好法规起草、审议和修改等各个环节的工作，严格把关，杜绝观赏性立法，尽量避免激情立法、应景立法，切实提高立法质量。
    四、科学立法与民主立法的关系
    法，从形式上看是立法者制定出来的，但在本质上，法则是一定社会经济条件的产物。法的质量好不好，主要看法是否反映了客观规律，是否与法律体系相协调，法的语言是否符合立法技术规范，表述是否严谨、简明、朴实。法能否体现科学发展观的要求，是判断“良法”与“劣法”的根本标准。社会需求产生立法需求，如果不满足社会需求，法规就会被遗忘、被淘汰、被束之高阁，法规就没有生命力。把握好科学立法与民主立法的相互联系和有机统一，是增强地方性法规生命力的重要内容。为此，需要重点建立完善三大大机制。
    一是探索建立法规草案的综合起草机制。从实践看，现行多数法规都是由政府有关部门直接起草，经政府常务会议讨论后提请人大常委会审议。今后，多数法规草案仍将继续采取这种方法。现在这种起草模式由于其可能带来的部门利益对立法的影响而日益受到质疑。尽管目前学术界和实务界对部门起草与立法中的部门利益有无必然联系都存有不同看法，但单纯由某个业务部门起草法规草案的做法，从实践来看确实存在一些诸如系统性、全面性不够等弊端。因此，要从我国国情和地方实际出发，探索建立对综合性强、社会影响较大或可能会引起重大分歧意见的立法项目，实行跨部门起草的模式，发挥整体优势，增进各有关方面（如人大、政府、社会团体）在信息和观点方面的沟通，加深对有关问题的共识，减少重复性工作，提高工作效率。
    二是建立完善社会意见征集、采纳、反馈机制。立法，实际上是各种利益的相互磨合、交锋和妥协，其主要方法就是广泛听取不同利益方意见。近年来，地方在推进公开立法和专家参与立法方面力度较大，创新也不少，获得各方面的好评。但客观分析，有些方面仍然有一定差距和不足。无论公众意见，还是专家意见，对法规草案实体内容的直接影响都十分有限。这一方面，是由于有些群众，包括有些专家，参与立法的经验不足，所提意见，针对性或准确率不高，可采用价值较低，不便采纳。另一方面，从立法机关的原因来看，也存在有关部门听取、采纳意见的行为不规范、不公开，标准不明确，凭个人喜好随意采纳、人民群众说了也是白说等问题，影响了法规质量的提高，影响了法规所要调整的利益关系的准确度，使一些法规超越历史阶段，不具可操作性，有的甚至影响生产力的发展和生产关系的调整，在执行中得不到人民群众的理解和支持。因此，要规范完善公开立法和专家参与立法的程序，明确对意见的选择标准，增强公开立法和专家参与立法的实效。
    三是建立完善常委会组成人员审议意见的采纳机制。常委会组成人员是立法工作的主体，他们对法规草案的审议意见是修改法规草案的直接依据，对提高法规的质量具有“守门”、“把关”的重要作用。但在实际工作中，普遍存在审议意见记录不够全面、准确，有关工作部门研究采纳比较随意，对领导意见重点采纳，有权威的委员意见集中采纳，一般委员的意见适当采纳，不少委员说了也是白说的问题。不仅影响了常委会组成人员审议发言的积极性，也影响了法规草案审议的质量和效率。有的委员，因为比较重要的意见得不到采纳，在法规草案提请表决中，投反对票，使法规的出台留下了遗憾。为此，要进一步采取措施，研究采纳的标准、程序和原则，建立完善审议意见整理、分类制度，实行公开、民主的采纳机制，不能个人说了算。人大法制委员会对常委会组成人员的审议意见要逐条审议，全面分析，提出采纳意见，没有采纳的，要向提出意见的常委会组成人员说明理由，重要的有争议的意见，可以在常委会全体会上进行交流辩论。这样，立法就更加科学、民主，更具实效。