自治区参事室关于新形势下扶贫开发工作的思路和建议

    随着扶贫开发形势和任务的变化，今年，国家调整了扶贫标准，相应地，我区扶贫标准提高到1350元。面对新形势，我区今后扶贫工作怎么搞？6月23日至7月6日，自治区政府参事室组织部分政府参事，就贯彻党的十七大、十七届三中全会精神，如何大力推进我区新阶段扶贫开发工作作了考察调研。调研组一行深 入盐池、同心、海原、西吉、彭阳等7县、18个乡（场）、24个村（点）及青铜峡市甘城子广夏葡萄基地和银川市西夏区兴泾镇务工农民居住点，召开乡、村干部和农民调查会，走访农户家庭，听取了各县的情况汇报。大家在充分认可我区多年来扶贫开发工作所取得的巨大成效的同时，分析了新阶段扶贫工作面临的问题和困难，讨论提出了新阶段扶贫开发工作的思路、建议和意见。现就考察调研工作报告如下。
    一、 我区扶贫开发工作取得的成效
    我区的中南部地区是全国的重点贫困地区。在党中央、国务院亲切关怀和大力支持下，从1983年起，先后进行了“三西”农业建设和“八七”扶贫攻坚等大规模的扶贫开发工作。进入新世纪以来，实施了《中国农村扶贫开发纲要〈2001-2010年〉》和《宁夏农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，以整村推进的形式实施了“千村扶贫开发工程”，全力落实国家各项扶贫政策措施，使扶贫开发工作取得了重大成就，贫困地区的经济社会发展取得了历史性进步。表现在：
    1、农民生产生活条件明显改善。已累计建设旱作基本农田400万亩，人均2.2亩；打井打窖24万眼，解决了112万人和155万大牲畜的饮水困难；通路、通电的行政村达到98%和100%。
    2、经济发展速度明显加快，各项社会事业全面进步。扶贫开发有力地促进了贫困地区经济的快速发展。8个重点贫困县地区生产总值2008年比2000年增长82.4%，年均增长10.3%；地方财政收入增长103.2%，年均增长12.9%。教育全面实现“两基”目标，“三免一补”和农村新型合作医疗全覆盖；农村最低生活保障制度全面推行，基本实现应保尽保。
    3、农民收入大幅增加，生活水平显著提高。2000-2008年，8县农民人均纯收入由987.4元提高到2577.3元，提高了2.61倍，年均增长11.91%；按原标准贫困人口由128.5万人，下降到16.8万人，贫困发生率由24.5%下降到7.61%。彩电、摩托、电话100户拥有量达到96台、66辆、120部。
    4、农业产业结构不断优化，农村劳动力转移加快。马铃薯产业、草畜产业、设施农业等优势特色产业产业化发展逐渐呈现，产业结构不断优化。优势特色产业和劳务经济成为支柱产业和农民增收的重要来源。8县劳务产业收入占农民纯收入的33.5%。2008年西吉县马铃薯产业、劳务产业占农民纯收入的份额分别为26.8%、40.8%；海原县西安镇薛套村劳务收入占人均纯收入的75%。
    二、我区新阶段扶贫开发工作面临的困难问题和思考
    经过多年扶贫开发，西海固地区大部分区域生态环境和农业生产条件得到很大改善，贫困人口的温饱问题基本解决，自治区党委政府适时把扶贫标准调整为年收入1350元，这标志着我区扶贫开发工作和全国一样开始进入了新阶段，即开始由以解决温饱为主向致富奔小康为主转变。
    （一） 扶贫开发工作面临的困难和问题
    进入新阶段我区扶贫开发面临的困难和问题主要是：
    1、贫困地区自然环境条件恶劣。西海固地区，特别是生态环境脆弱的中部干旱带，在全球气候变暖的趋势下，旱灾频发，极度缺水的状况仍无改变，甚至有加剧的势头。盐池县萌城张记梁村村民说，这里连续7-8年大旱；同心县、海原县的旱作农业区连年干旱，农业收入无几。同时整个地区人口及其增长的压力仍然很大，人口、资源、环境严重失衡，容易造成新的生存环境贫困现象。
    2、贫困人口总量大、分布面广。按自治区确定的1350元的贫困标准，全区贫困人口仍有111.6万人，占西海固地区人口的45.6%，占全区农业人口的28.7%。贫困人口分布几乎遍及我区大部分生态环境脆弱区的地理空间。
    3、贫困人群生存发展能力弱。从自治区扶贫开发工作部门统计分析看，贫困发生率高的人群主要有：一是老人，2008年西海固55岁以上的老年贫困人口占总贫困人口的38%；二是人口多的家庭，2008年西海固地区户均4.9人，而贫困户户均6.1人；三是纯农业生产户；四是生存环境极恶劣，生态环境极脆弱，社会公共产品最缺乏，分布更具边缘性区域的人群。
    （二）对我区新阶段扶贫开发工作的思考
    恶劣的自然条件我们无法改变，但人们生产生活的社会经济活动却可以由人们自身的调整而改变。多年的有组织转移和自发转移劳动力的实践都表明，务工移民在我区多年扶贫开发、着力发展劳务经济的过程中孕育成长起来，目前发展势头良好，开辟了我区新阶段扶贫开发工作的创新之路。
    据不完全统计，西海固地区8县（区）常年在外务工的青壮年农民达38.2万人，占总人口的15%，已有6.4万户31.36万人基本上举家外迁务工，占8县农业户的13%，占总人口的12%，尤其是在中部干旱带生态环境极差的许多村庄几乎迁空。盐池县萌城张记梁村35户人家，目前只剩4-5户。青铜峡市甘城子广夏葡萄基地，近几年从西海固地区移入基地打工的农民家庭逐渐增多，今年移入与基地签定务工合同的就有346户，其中签定10年合同的有10多户。自治区务工移民试点计划在基地新建改建200套廉租房，供务工农民租住，务工家庭对政府帮助他们建房安家的计划非常欢迎。银川市西夏区兴泾镇涝池社区的近千户移民中，从西海固地区自发来以打工为生的流动人口有740多户，近3500人，是该社区常住人口的近3倍。这些流动人口已在该社区自建房长久居住下来，有的已长达20年。他们依托自治区高新技术开发区工业园区和周边工厂打工或自谋职业、自主创业，有的已走上了富裕之路，有的将家中老人接来在此共住。他们以自己的能力证明能像城里人一样在银川长期生活和工作。他们最大的愿望，用一位在此生活创业23年的老者的话就是：希望政府给我们迁入户口，让我们和子女们名正言顺地在这里生活工作。
    盐池县政府规划建设的惠安堡、冯记沟务工生态移民新村一期项目已初具规模。同心县、海原县生态移民新村的建设如火如荼，他们边建设、边搬迁，先期要迁入的农民正在做迁入的准备工作。
    我区以往的扶贫开发工作，偏重于自然资源的开发，围绕着解决贫困人口的生存温饱问题而展开。而新阶段扶贫开发工作更侧重于人力资源开发和自然资源科学合理利用。当前我区城市化、工业化建设快速发展，实行务工移民，大量减少贫困地区人口已成为可能。务工移民这一贫困地区农民离开山区走进城市谋求生存发展的创举因此得到了广大干部和贫困群众的高度认同，得到了自治区各级政府扶贫开发工作部门的高度关注和推崇，减少贫困地区的人口压力，就成为新阶段扶贫开发工作的最佳战略选择的重点。
    务工移民和生态移民、教育移民一样，是扶贫开发工作新阶段有效减少贫困地区人口，加大贫困人口脱贫致富、统筹城乡发展、缩小城乡差距、解决贫困走向富裕的可靠途径，应作为当前扶贫开发的一种最好模式推行。
    三、对我区新阶段扶贫开发工作的建议
    胡锦涛总书记指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”因此，减少贫困、缩小差距、共同富裕、促进和谐已成为我国新阶段扶贫开发工作的战略目标。围绕这一目标，就我区扶贫开发工作中大力推进务工移民工作，提出建议如下。
    （一）树立“统筹城乡发展，构建和谐社会”的理念，加大贫困地区人口和劳动力的转移力度，积极实施和推进务工移民工程。
    目前恰逢我区工业化、城市化和农业产业化快速发展期。自治区党委政府统筹城乡发展，启动了打造黄河金岸、发展沿黄城市带的建设；大力推进宁东能源重化工基地、太阳山工业基地及一批工业园区的快速建设；承接产业转移使更多的企业落户宁夏；实施灌区农业产业化发展和各地市县城镇建设项目。这些都为吸纳大量农村劳动力稳定转移创造了条件，为贫困地区的务工移民提供了前所未有的良好机遇。应按照城市带动农村、工业反哺农业发展战略，全力把务工移民融入沿黄城市带的建设、各级各类地工业园区建设和农业产业园区的建设之中。
    务工移民项目应建立以政府为主导的投入模式，科学规划，统筹安排，做好协调，分期分区实施，扶贫开发应坚持突出重点、瞄准对象、农民自愿、政府扶持的原则；移民点的建设应“迁得进，稳得住，就业有依托，生活有保障，创业有项目”。
    （二）坚持开发式扶贫为主，与救助式扶贫、保障式扶贫相结合的方针。
    一是注重教育扶贫，开发人力资源，努力提高人口素质。要加大对贫困地区教育事业的投入力度，提高贫困地区群众的受教育程度。倡导教育移民，鼓励贫困地区的学生努力进入大、中专学校深造，走出家乡，自我发展。在普及义务教育的基础上，实施“贫困地区农村职业教育工程”，让每一个考不上大、中专学校的贫困农村学生免费接受职业教育；广泛开展贫困地区农民科技培训和职业技能培训，使青壮年农民学习掌握现代科学技术知识和技能，提高其就业、创业能力；大力引导和组织有文化、有技能的职教学生和青壮年农民走出去，自主就业创业。二是大力开展产业扶贫，发展现代农业，推进产业化，着力开发优势、特色产业，旅游产业，加大招商引资力度，承接梯度产业转移，加快贫困地区产业结构调整，发展地方工业，壮大县域经济提高扶贫整体效益，增加农民收入；三是强力普及人口计划生育政策和科技知识，坚持实施少生快富工程，加大奖励优惠力度，有效地降低贫困地区的人口增长率；四是加快推行贫困地区农村养老保险、最低生活保障制度，提高国家补助标准，扩大覆盖受益面。做到应保尽保；认真贯彻贫困地区因灾、因病、因残、因故致贫户的救助政策，提高救助标准。
    （三）树立“大扶贫”的扶贫理念，整合全社会的扶贫资源。
    务工移民的扶贫模式，需要调动各部门、各企事业单位的积极性，参与进来，才能形成合力，有效实施。在沿黄城市带和各工业园区、农业产业化园区等规划建设中，要把务工移民点的建设纳入到城市建设、新农村建设的整体规划中来，打破城乡二元结构的格局，建设城乡一体化的劳动力市场和培训基地、职业学校等，各部门各企业优先为务工移民提供力所能及的就业岗位。创造良好创业条件和氛围，鼓励他们到二、三产业就业创业。创建良好的社会氛围，对在企业就业和社会创业的农民工应让他们与单位、企业职工和产业工人融为一体，融入到现代化、城市化、工业化的社会氛围之中，让“务工移民”成为现代意义的“工业型移民”和“服务型移民”。
    （四）树立“扶真贫”的扶贫理念，不断提高项目扶贫的效果。
按照自治区的扶贫标准，完善扶贫监测体系，进一步摸清贫困人口底数，建档立卡，加强动态管理。同时要制定差别式扶贫的指标体系和相关措施，逐步将贫困人口的扶持和管理，纳入动态化、科学化、制度化管理。
    对集中连片的贫困区域，要继续实施整村推进，与新农村建设结合起来，实行高标准一次规划，分步实施，避免重复建设和资源浪费。
    （五）促进、保障务工移民的政策建议
    第一，保障家庭安居，是促进务工移民的关键。应采取相应的扶持政策。各级政府应把务工移民贫困家庭基本住房纳入城镇低收入家庭住房保障体系统筹解决。鼓励企业、产业园区、小城镇为务工农民建设廉租房、公寓等基本住房。
    第二，调整扶贫资源投入方向，将资源配置向有利于促进农业人口转移的务工移民建设项目上倾斜。
    第三，在务工农民迁入地，当地政府要加强就业创业服务和管理。开展就业指导、培训、权益保障等服务工作。
    第四，继续稳定务工移民原籍耕地承包经营关系和享受退耕还林补贴政策。
    第五，积极推进户籍制度改革。农民在迁入地稳定就业一定时间后，允许将户口迁入迁居地。在未迁入户口时间内，由迁入地户籍管理部门进行临时居住或暂住登记。放宽小城镇户籍管理，鼓励务工移民向小城镇集中。
    第六，务工农民子女教育纳入迁入地政府教育发展规划，享受当地学生的同等就学待遇和就近入学，迁入地不得拒收或附加任何歧视性规定。
    第七，研究解决务工移民在迁入地的医疗、失业、养老保险和务工移民就业保险金等问题。应允许跨地区、跨类型的医疗保险接续，允许务工移民在迁入地自主选择医保方式。
    第八，对子女举家外迁后留原籍的老人，符合标准的可享受农村低保。

        调研组成员
马福成 自治区政府参事室专职副主任
崔永庆 自治区政府参事 高级农艺师
高万里 自治区政府参事 高级农艺师
越经臣 自治区政府参事 高级工程师
张维智 自治区政府参事 研究员