《银行法》“二十九条”如何做到“两全其美”

    江苏省政府参事梁东黎

    为了克服全球经济危机对我国宏观经济的严重负面影响，我国政府采取了扩张性的财政政策和货币政策，无疑是正确的。
    一方面，财政支出大幅度增长，一方面经济下行导致税 收增长下降，由此必然导致财政赤字大幅度增加。据估计，2009年的财政赤字可达9500亿元。这样就产生了巨额财政赤字的弥补问题。
    从理论上看，财政赤字的弥补有三个途径：（1）向公众举债；（2）动用中央银行的外汇储备；（3）向中央银行透支。这三个途径的区别是：前两个途径不改变货币供给量，第三个途径导致货币供给量增加。
    但是，在我国，1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，其中，第二十九条 规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。《银行法》的这一“二十九条”就把财政赤字弥补的第三个途径――向中央银行透支――完全堵死了。
    1995年通过《中华人民共和国中国人民银行法》，包括其中的“二十九条”，在当时的条件下，是完全可以理解的。整个80年代，直至90年代上半期，对我国宏观经济的主要干扰是频繁爆发的物价上张、通货膨胀。在这一时期，我国仍然是短缺经济，总需求膨胀是常态，由此导致需求拉动的通货膨胀。总需求膨胀从而通货膨胀的重要基础是财政扩张以及财政赤字向中央银行透支从而导致货币扩张。为了抑制通货膨胀，“二十九条”强势出台。显然，“二十九条”的出台，对于抑制通货膨胀起了非常重要的作用。
    另一方面，《银行法》“二十九条”也有值得商榷的地方。要知道，“二十九条”完全是针对通货膨胀背景的。但是，宏观经济的运行，既有可能出现通货膨胀，也有可能出现通货紧缩。“二十九条”虽然对抑制通货膨胀是有利的，但当通货紧缩出现时就不一定有利了，反而可能束缚了我们的手脚。
    《银行法》“二十九条”的设立，主要是担心财政赤字向央行透支导致货币扩张，从而导致通货膨胀。但是，在当前通货紧缩、经济萧条的情况下，这一担心完全是不必要的。当前，为了刺激经济，我国政府采取超大规模的扩张性的财政政策。这一政策要求超大规模的货币扩张与之配合，没有这种配合，超大规模的扩张性的财政政策就不能发挥应有的作用。由于当前的形势是通货紧缩、经济萧条，扩张货币会配合扩张财政，促进就业和产量的增加，而不必担心引发通货膨胀的负面影响。
    所以，在这种情况下，货币的扩张是必然的。货币扩张有三个渠道：（1）央行购买外汇；（2）央行购买政府债卷（即通过向中央银行透支弥补财政赤字）；（3）央行向商业银行贷款。可见，从货币扩张的角度看，央行购买政府债卷（即通过向中央银行透支弥补财政赤字）只是货币扩张的渠道之一，和其他两个渠道相比，没有任何特别的地方。因此，从经济上考虑，我们没有任何理由在货币扩张的渠道问题上，只认同第（1）、第（3）渠道，而拒绝第（2）渠道。
    不仅如此，据河海大学曹家和教授的研究，在通货紧缩的情况下，利用第（2）渠道扩张货币，即通过向中央银行透支弥补财政赤字还有非常大的好处：（1）降低政府还本付息的债务负担，从而大大降低扩大内需政策的成本；（2）提高央行资产子项目“对政府债权”的比重，从而改善央行资产结构；（3）有利于降低市场利息率，从而提高货币政策的效率；（4）有利于实行减税政策，从而有利于扩大内需政策目标的实现。
    笔者同意曹家和教授的观点，认为在当前全球经济危机非常严重的情况下，我国政府采取通过向中央银行透支弥补财政赤字的政策，对于实现扩大内需的政策目标是非常有利的。但是，采取这一政策受到《银行法》“二十九条”的钳制。就是说，《银行法》“二十九条”的存在，使这一非常好的政策手段不能使用。因此，有必要对《银行法》“二十九条”进行修正，使《银行法》有关条款（“二十九条”）既能适应通货膨胀的形势，又能适应通货紧缩的形势，更重要的是当前能够使我国政府合法地采取通过向中央银行透支弥补财政赤字的政策更好地应对全球经济危机，从而降低超大规模扩张性财政政策的运行成本。
    基于紧迫的宏观经济形势以及问题的严重性，建议人大常委会尽快重新审视并适当修正《银行法》“二十九条”，使其在适应复杂经济形势方面做到“两全齐美”。