夏斌：财税改革是最难啃的“骨头”

     2011年11月30日，国务院发展研究中心金融研究所名誉所长夏斌在2012世界经济展望论坛上发表演讲。 新京报记者 李冬 摄

    国务院参事夏斌建议，由缩小收入差距与要素价格入手，推动财税和国退民进等重点改革

　　■ 对话动机

　　夏斌，国务院参事，国务院发展研究中心金融研究所名誉所长。

　　十八大为我国未来5-10年的经济发展提出了新的目标，一场更为复杂和艰难的改革也正在酝酿。十八大之前，夏斌就在研究和思考下一轮经济改革方向和路径。近日，夏斌接受新京报记者专访，详细阐述了他所提出的改革路线图。

　　对于中国经济的现状，夏斌提出了四个不平衡，即投资、消费、净出口比例严重失衡;产业结构发展不协调;国民收入分配格局严重失调;中国总储蓄远远大于国内投资。夏斌为此建议的改革路线图是，以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，并以此推动土地征地制度、社会保障体系、财税体制改革和国退民进四大重点改革。他认为，在改革方案制定的时限要求上，原则上都应在2013年内完成。

　　没有“顶层设计”很难推进改革

　　新京报：你去年提到，对当前我国经济中的一系列问题，需要“顶层设计”。但也有人认为，可继续“摸着石头过河”。没有“顶层设计”究竟能否推进改革?

　　夏斌：我认为，一是很难，经过30多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是难啃的“骨头”。二是会耽误发展大局。面临各种复杂的问题，如果缺乏事先总体的谋划，纯粹出于“问题导向”，推进A问题的改革，引出B问题的改革需求。以此类推，解决了B问题，再引出C、D问题的解决。

　　前几年的历史已证明，四平八稳推改革，功效是不明显的。我们充分估计到下一轮改革中利益格局调整将会更加艰难，加上未来改革中可能出现的意识形态争论和短期经济不稳定的纠结，很容易又会导致改革中的就易避难、“绕道走”现象。其结果就是，在国家综合国力持续大幅提升的同时，国民仍是怨声载道，中国经济遇到的不可持续风险与挑战仍未彻底解决。

　　况且，危机后世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间，这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间缩小了，时间不多了。

　　新京报：要研究“顶层设计”，必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有准确把脉。你认为当前经济主要矛盾是什么?

　　夏斌：我国经济面临的问题是，近10年来投资、消费、净出口比例严重失衡;产业结构发展不协调;国民收入分配格局严重失调;中国总储蓄远远大于国内投资。

　　相关结构问题的形成动因不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因，一是中国经济正处于转轨过程，利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革，但由于改革得不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲，起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素，同样对经济结构扭曲起到了传导和推动作用。

　　所以，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行是解决不了的，必须要纠正政府在市场运行中的过渡干预，要重新讨论政府干预在市场运行中的合理边界问题。

　　须真心实意落实“新非公36条”

　　新京报：有人认为正在推进的城镇化是改革的突破口，你是否赞同?

　　夏斌：全球危机后，面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的过程，中国外需减少趋于常态化，50%左右的高投资已不可能长期持续，因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略，无疑是正确的。

　　但是，是否意味着城镇化就是进一步全面改革的“突破口”?城镇化意味着什么?意味着第一，农民要进城，农民工要像市民那样，享受小孩幼儿园、学校、医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一农民工变市民，财政要掏8万元，全国2.5亿农民工，合计要掏20万亿元。即城镇化意味着财政要拿出巨资。当然提高城镇化率水平是个逐步的过程，分摊到当年财政的钱也是有限的。

　　第二，农民工进城后要在城里住下来。住下来要有住房、要配有自来水、电、气、道路、排污等设施。既要搞基础设施建设，又要有钱投资。谁投?若政府资金不够，民间资金能否投?政策又如何引导?这涉及“新非公36条”怎么去真正落实的问题。

　　第三，农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期的收入。靠什么?靠就业。全国除少数城镇有条件去发展重大项目的第二产业投资外，广大的中小城镇更多的要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展?主要靠民间资金，靠中小企业，靠税收、金融等政策引导，靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，必须去真心实意地落实“新非公36条”。

　　国务院参事夏斌建议，由缩小收入差距与要素价格入手，推动财税和国退民进等重点改革

　　决策者只要是坚持改革，不动摇、不停滞、不倒退，那么今后的财政绝不是捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制进行一场大改革。当财税改革进行到一定地步，收支缺口困境决定了，不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　新京报：那改革突破口在哪?

　　夏斌：下一轮全面经济改革的方向应该是，以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，并以此推动土地征地制度、社会保障体系、财税体制改革和国退民进四大重点改革。

　　把土地增值收入归还农民

　　新京报：缩小收入差距改革涉及的利益集团也很多，你觉得该怎么改?

　　夏斌：我认为，在全国城乡，应尽快出台已讨论七八年的以“提低、控高、扩中”为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，必须要有具体量化的数据或比例目标。

　　第一，未来八年中，“提低、控高、扩中”必然涉及逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容;第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标;第三，为解决居民预防性储蓄制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。

　　这样必然会引起国家财政入不敷出，也可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革，制定中长期改革预算。与此同时，为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。

　　新京报：其实收入分配改革中，城乡差距是关键，如何提高农民收入?

　　夏斌：在农村，要想真正提高农民的收入，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。

　　实施土地征地制度改革，实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上，真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。

　　土地出让金骤减倒逼财税改革

　　新京报：把土地的增值收益回归农民后，地方政府的财政收入问题如何解决?长期以来，土地出让金是地方政府重要的资金来源。

　　夏斌：其实通过这一改革，财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度，增加一些财政收入。但另一方面，土地出让金的骤然减少将大幅度减少城市建设资金。

　　按有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设等支出。若土地出让金骤然减少，其结果不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等，绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会纷纷要求中央与地方财力和事权重新划分，要求财税体制改革。

　　再考虑收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然会难以维持下去。

　　新京报：那怎么办?

　　夏斌：决策者只要是坚持改革，不动摇、不停滞、不倒退，那么今后的财政绝不是捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制进行一场大改革。当财税改革进行到一定地步，收支缺口困境决定了，不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　新京报：这就是倒逼的改革。

　　夏斌：只要坚持深化上述各项改革，未来的国家财政出现相当大的收支缺口肯定是难以避免的。而要真正解决此问题，最有可能实施的制度调整是动用政府手中掌握的大量现存资源，来推进市场经济体制的最后形成，即财税体制和国退民进的改革。

　　应打破政府对金融机构绝对控股

　　新京报：财税体制改革具体该怎么改?

　　夏斌：收入分配改革、土地征地制度改革、社会保障改革等几乎各领域的改革，其改革的结果，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。此时如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。在本轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长，最需要在短期急处理、中期有安排、长期有预期的改革，是财税体制大改革。因此可以说，财税体制改革是本轮改革中最难啃的“骨头”之一。

　　政府要有充分的思想准备，要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时，认认真真地去重新思考中央与地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案，并在各项改革的动态过程中，及时修正方案。

　　新京报：不少反对国退民进改革的人认为这样会影响执政基础。

　　夏斌：逐步并适当降低国有企业在国民经济中的比重，不会影响执政基础。为什么?纵观世界各国，一国经济健康运行，靠什么?一靠法律法规制度健全，这是基础;二靠宏观调控政策得当，这起决定性作用。国有成分比重高，并不意味经济增长必然快。民营成分比重低，也并不意味经济增长必然慢。

　　强调“国退民进”，在当今中国的经济发展阶段，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，只是意味着：对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”;即使对“重要和关键”的行业领域，实施“控制力与影响力”仍要分门别类，未必对相关行业和领域都要实施百分之百的控股权或绝对的控股权。

　　新京报：哪些是重要和关键领域?

　　夏斌：比如，要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。要处理好国有企业进入房地产市场问题、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业所持约2070亿元的资本及权益。对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

　　改革方案今年内应完成

　　新京报：概括你的改革“路线图”，就是由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。由此推动财税体制改革和国退民进改革。

　　夏斌：具体说，在农村，重点是土地征地制度改革;在城市，重点是社会保障制度改革;在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。

　　当然也可以预料，“四大重点”的改革，将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层，涉及方方面面利益的调整，情况相当复杂，也是最难解决的。因此，更需要决策者早早统筹安排。

　　新京报：改革要统筹安排，在改革时机上，孰先孰后?

　　夏斌：已有的教训证明，改革中对政府有关部门不能没有改革压力，不能允许政府部门间“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在下去。

　　根据全面改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同，在改革方案制定的时限要求上，原则上都应在2013年内完成。具体可限定在3-9个月。根据改革内容的不同，有些方案设计本身并不难，难的是具体的执行过程，如利率市场化改革方案，个别资源的价格改革方案等。对此类方案的设计，要求在较短的时间内必须拿出。有些改革还需经大量的调查与研究，方案设计的时间可稍长些，如社会保障制度改革、土地征地制度改革。从总体上说，各项方案之间要能衔接，形成统一的时间表。

　　统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，确定不同的时间目标。但是原则上应在未来3-5年内，健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。能否取得这轮改革的最后成功，关键取决于决策者的战略勇气与历史责任的担当。