张自立：关于农机工业复兴和保障国家粮食安全的建议

    近年来，我国农机工业在国家强支农惠农政策的推动和市场需求的双重拉动下，获得了高速发展。然而，令人遗憾的是，面对这一难得的产业发展机遇，我省农机工业形势却不容乐观，若大的农机市场，本省产品所占的份额竟不足8%。而且主要是一些科技含量低的小型配套机具，高端产品基本为零。这与农业大 省、农机大省的地位极不相称，也使我们即将丢失目前全国机械工业中最为诱人的“一块蛋糕”。我们认为，重振我省农机工业，迫在眉睫，时不我待。    

    一、 我省农机工业的现状与成因    

    1、辉煌的历史与惨淡的现状 。我省曾经是全国农机生产大省，农机工业产值多年位居全国前五名，拥有安徽拖拉机厂等一大批在全国知名的农机生产企业。“八五”、“九五”期间，全省农机工业产值占机械工业总产值的比重一直保持在30%左右。上世纪末即开始下滑，进入新世纪则下滑加速。有关资料表明，由于支撑条件弱化和竞争加剧，现存规模以上的农机生产企业正在淡出、脱离农机行业。目前，全省农机工业产值占机械工业总产值的比重不到10%，已沦为全国最不发达的农机工业省份，并面临着全军履灭的危险！
    2、旺盛的需求与有限的供给。无庸置疑，农村劳动力结构和农业生产模式的变化，以及国家对农民购买大型农机具的补贴政策，极大刺激了农机的市场需求。2009年国家对农机购置的补贴将达100亿。而我省农机企业却无法提供足够数量与品种的本地产品，使我省农民不得不把眼光投向外地产品。以在合肥召开的2006年全国农机产品订货交易会暨第十届中国农业机械展览会为例，在1623家参展商中，我省企业却只有72家。参展企业数量之少，知名度之低，产品竞争力之弱，令人揪心。农业大省、农机大省已沦为外国产品、外省产品的销售大市场。
    3、激烈的竞争与难得的机遇。农机市场产销两旺，吸引了外资产品和资本的大举进入，外商投资和并购趋势加剧，国内一些企业也纷纷进入。资料显示，农机行业的激烈竞争由过去大型拖拉机的竞争逐步在向中小拖拉机延伸。种种迹象表明，国际国内知名农机企业正在着手完成在我国大中小拖拉机制造领域和国内各区域的战略布局。与此同时，市场需求呈现出新的特征。一是大中型化。50马力以上的机械成为市场的主流。二是功能综合化。科技含量高、多道作业工序同时完成的复合型机械更受欢迎。三是品种多样化。市场对富含现代科技的高端农机产品表现出惊人的接受能力。特别是购机补贴政策，使农民巨大的潜在需求显性化，发挥了四两拨千斤的作用，极大地激活了农机市场。据专家预测，到“十一五”末，我国农机市场规模可达5000亿元，到2015年可达1万亿元。农机工业正面临着新的前所未有的市场机遇。    

    我们认为：造成我省农机工业竞争力衰弱，迅速跌入锅底的原因，主要有五个方面；一是认识错误。认为农机工业不会有大作为，难以做大做强，对区域经济发展贡献不大。二是缺乏有效的规划引导和组织协调。农机工业排不上队，列不上位。三是政府支持政策的退出。“十五”前，国家对农机工业的政策、资金、物资支持在机械工业中是排在第一位的。现在则完全靠企业自身积累。四是在企业改制中，主导产品丢失。绝大部分企业对新产品、新技术研发、创新的能力差，没有高科技含量的新产品。五是机制不活。企业留不住人。

    二、 加速我省农机工业发展的对策建议

    推进我省由农业大省向农业强省、资源大省向新型工业强省的跨越，要求我们以科学的发展观为指导，抢抓迅速扩大的农机市场机遇，重振我省农机工业！
    1、落实工业强省战略，重点扶持农机工业。建议省政府在实施工业强省战略中，将农机工业作为其中的重要组成部分，安排专项资金对农机工业骨干企业及优势产品予以扶持，给予相关企业享受金融、税收等方面优惠政策。通过扶优扶强使我省农机工业焕发出新的生命力。
    2、推进企业技术进步，提高自主创新能力。建立健全与农业科技创新体系相衔接的农机科技创新体系，在科技政策导向上推动科研单位和农机企业的合作，激励现有企业加强自主创新，推进新技术新产品的研发。鼓励我省具有一定条件的大型汽车制造企业关注农机行业的发展，针对本省农机市场需求特点有的放矢地开发和制造新型农业机械。
    3、统筹农机生产推广，丰富拓展政策支持。要尽快改变我省农机生产和农机推广“一条腿短一条腿长”的现状，形成农机产品的研制、开发、生产、销售和推广应用的产业链条，实行产、推并进。通过加强农机推广，推动农机工业发展，实现良性互动和协调发展。不断完善与农业机械购置补贴政策衔接、配套的支持政策，共同构成农业机械化政策支持体系，为我省农机工业注入新的活力，展开腾飞的翅膀。
    毛主席早就说过：农业的根本出路在于机械化。安徽农业的现代化不能没有农业的机械化，安徽农业的机械化不能没有强大的安徽农机工业，在全球面临金融危机，市场低迷的环境下，农机工业的振兴对于工业强省、拉动投资、刺激内需、推动就业、延伸产业链条都是百利而无一弊的。我们热切期盼安徽农机工业重振雄风，再创辉煌！

关于保障国家粮食安全的政策建议

    粮食安全是国家安全的基础，对于实现全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会和保持国家粮食自足具有十分重要的意义。在当前国际粮价大幅走高、世界粮食危机仍在蔓延的背景下，尽快构建与完善国家粮食安全的政策扶持，是保障国家粮食安全之根本。    

    一、国家粮食生产总体形势与安徽粮食生产、流通特点   

    自2004年以来，我国粮食产量连续四年增产，2007年达50150.0万吨，稻谷、小麦、玉米等谷物是主要内容，供求基本平衡，储备充足，市场供应充裕，粮价仅呈现温和性、结构性上升。以安徽为例，作为是国家重要的粮食核心产区和7个粮食调出省之一，安徽粮油品种齐全，盛产稻谷、小麦、油菜、大豆、玉米等。2007年粮食总产量2901万吨，创历史最好水平，对全国粮食增量贡献率达到19％；调出省外粮食910万吨，居全国前列，为全国粮食总量平衡，保障国家粮食安全作出了重大贡献。目前安徽粮食生产与流通呈现如下特点：1、综合生产能力逐年提升，增产潜力大；2、粮食流通主体趋于多元化，国有和国有控股粮食企业市场主渠道作用显现；3、地方粮食储备体系逐步完善，粮食宏观调控能力增强；4、粮食产业化步伐加快，推动粮食大省向粮食强省转变。

    二、我国粮食安全面临的突出问题

    粮食安全问题除自然因素约束外，当前突出表现在：政府抓粮少动力、农民种粮收益低、金融服务不到位、流通体制不顺畅、基础设施太薄弱、法律保障待完善。
    1、产粮大省多经济穷省，国家粮食安全义务的承担未能得到合理的补偿
    中国实施改革开放后，沿海、开放地区凭借优惠条件，工业得到快速发展，经济快速增长。与此同时，粮食产量、耕地面积逐年下降，抛荒频现。今天，全国粮食生产逐渐集中于13个主产省份，其中粮食能够调出的省份仅有7个，他们在满足自身粮食自给的同时，还承担发达地区（主销区）产粮、储粮，保障国家粮食安全的重任。然而，长期以来粮食产业的低收益、高成本、高风险，造成了这些承担责任的产粮大省陷入“产粮越多，包袱越重”，“粮食越增产，经济越落后”的怪圈。产粮大省因“超额”承担国家粮食安全的战略任务而付出的机会成本损失未得到合理补偿。
    而广大粮农面对日益增大的种粮成本，辛苦一年的每亩收益不如外出打工10天，还要为气候、虫灾等担惊受怕，不禁感叹：“种粮穷、粮农苦、种粮很危险”。 近年来国家出台了一系列支农、惠农、强农政策，体现了政府鼓励种粮的态度和给予农民种粮的信心，但粮食生产成本的持续上升逐渐抵消了国家各种形式的补贴；正在试点的农业政策性保险也难以完全化解种粮风险。“种粮穷，产区亏”的境况未得到明显改变。随着时间推移和种粮成本的加大，补贴的激励效应如不能“水涨船高”，就会形成“农民种粮不积极、政府抓粮少动力”的被动局面，势必影响国家长期的粮食安全。
    2、农业融资难、融资贵，粮食发展受困于资金瓶颈
    目前的农村金融体系存在着政策性缺位，商业性退位，合作性发育迟缓问题。农业融资难、融资贵的现象更加突出，资金流向城市趋势明显。
    造成这种状况的主要原因在于：一是缺乏有效的贷款担保。绝大多数还没有富裕起来的农民没有足够的资产积累，不具备抵押担保的条件，难以得到贷款。二是贷款手续繁杂。农村信用社大多数是春种放贷，秋收催还，时间紧，限制多，从村里到乡里，公章得盖四五个，逾期不还，须交罚息，再贷款就更难。三是贷款利息太高。由于农村信用社只能通过利润来核销呆坏账，为提高利润空间，贷款利率高于城市很多。据中国人民银行2008年9月发布的《中国农村金融服务报告》显示，目前农村信用社60%以上的贷款利率处于1.5倍至2.3倍基准利率之间，加权平均利率为1.6倍基准利率。如此高昂的贷款成本，对于种粮农民是难以承受的。
    3、国家粮食安全管理体制不顺，流通环节不畅、宏观调控乏力
    现行国家粮食安全管理体制是在国家发改委领导下，国家粮食局与中央储备粮管理总公司（简称中储粮）共同管理的体制。而国家粮食局与中储粮相对应的管理法律依据是《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》。在实施管理中，常常出现国家发展改革委、国家粮食局和财政部联合行文这一不符合《国家公文处理条例》规定的现象。国家出台粮食最低收购价政策后，明确最低收购价政策执行主体是中储粮公司，由中储粮分公司委托其直属库和符合条件的国有粮食购销企业执行，收购资金由其辖区直属库统贷统还、封闭运行，造成了中储粮分公司直属库直接参与收购、委托企业收购、同时监管企业的“三位一体”现象，这是严重点政企不分、监管缺失。
    4、缺乏完备的法律法规，农业保险政策难以充分发挥保障粮食安全的作用
    农业政策性保险是体现国家惠农政策、规避“农业真危险”、解决后顾之忧的有效途径。尽管农业政策性保险在国内尚处于有限试点阶段（在产粮大省安徽才刚刚起步），险额也不能弥补全部种粮风险，但事实证明，农民遭受天灾人祸后，有保险就可避免灭顶之灾，恢复最起码的再生产能力，此外，农业保险在推广良种和农业科技方面也能起到“引流”和“杠杆”效用。当前我国农业保险存在承保面小、过于分散、风险分散机制不健全、经营成本过高等问题，特别是农业保险尚未专门立法，无法将农业保险中的重大问题解决上升到法规层面，影响了对农业安全尤其是粮食安全保驾护航效用的发挥。

    三、保障国家粮食安全的政策建议

    1、对种粮大省、种粮大户实施政策倾斜
   （1）建立粮食主产区与主销区之间利益协调机制，从根本上解决产粮大省多为经济穷省的不合理境况。
    加快建立对粮食主产区的利益补偿机制，让主产区因超额承担粮食供给及粮食安全义务而造成的“机会成本”损失获得科学、合理的补偿，激励产区粮农增产增收；让主销区承担辖区粮食缺口和粮食安全应尽的责任，鼓励销区发展比较优势非农产业，优化资源配置。可根据主产区每年实际调出粮食数量，通过中央转移支付补贴到省，缓减产粮穷省无力加大农业投入之困境。
通过产销区利益协调机制实现跨区域工业反哺农业的制度创新，正是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中“……坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展”的具体落实与体现。
    （2）新增种粮补贴向种粮大户倾斜，发展适度规模经营。
国家现有惠农政策虽然效果不一，但提升了农民对政府的信心，对农业的希望。《决定》明确指出“健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。”我们认为，在提高现有种粮补贴内容的基础上，对于新增补贴，应着重考虑补贴质量，放大补贴效应。当前土地流转制度的出台，解决了土地集中的原有制度瓶颈，为耕地规模化、农业现代化创造了条件。建议新增补贴向种粮大户倾斜，培育和扶持专业种粮大户，鼓励适度规模化经营，最终实现农业补贴的杠杆效应。国家还需尽快调整现有粮食直补方式，由使用权所有者的计税面积转向实际种粮人的种粮面积，确保补贴到位。
    （3）增加粮食主产区农田水利等基础设施建设投入，提高粮食综合生产能力。
自然条件对粮食产量的影响很大，粮食主产区农田水利等基本建设状况直接影响产粮区域的抗灾害能力和粮食综合生产能力。调研中我们发现，由于粮食生产对当地GDP贡献很小，地方财政很难给予农业应有的投入，安徽省大部分产粮地区基本农田水利设施落后，个别地区几乎完全“靠天吃饭”，影响了粮食生产的可持续发展和国家增产增收目标的实现。对于承担国家粮食安全的主产区，建议国家加大对于基本农田水利设施建设支持力度，降低自然灾害的风险与损失。同时，完善机械装备尤其是农机的补贴机制，改购买补贴为服务补贴，避免个别农民以先买后卖方式将补贴变现的道德风险，损害国家利益行为。
    2、加大农业科技与体制创新，推动“科技兴粮”
    面对我国人多地少、耕地面积难以增长的现实, 实现粮食增产增收的根本途径在于科技进步。十七届三中全会明确指出：“加快农业科技创新。加大农业科技投入，建立农业科技创新基金，支持农业基础性、前沿性科学研究。……加强对公益性农业科研机构和农业院校的支持。依托重大农业科研项目、重点学科、科研基地，加强农业科技创新团队建设，培育农业科技高层次人才。稳定和壮大农业科技人才队伍，加强农业技术推广普及，开展农民技术培训。”但目前我国农业科研和推广机构面临诸多问题：一是农业科研与推广事业经费投入不足；二是科研创新型人才和技术推广型人才缺乏；三是农业推广体系不健全，农业科技成果转化效率低，对农民科技培训工作重视不够等。这些问题严重制约了农业科研与推广工作的发展，进而阻碍了粮食生产进一步发展。因此，政府要进一步加大经费投入力度，加快农业科技体制创新，逐步实施公益性的农业科研机构分类改革，造就和稳定一支科技创新人才队伍，加大粮食增产技术的研发，促进成果转化。同时要加强基层农技人员队伍建设，鼓励和吸引大专院校毕业生到基层工作，为粮食增产和农民增收提供技术保障。要将农业技术推广和服务经费统一纳入国家预算，减轻地方政府和农民的经济负担，增加基层农技人员的培训和进修机会，努力提高基层农技人员的待遇，从而为保障国家粮食安全提供科技支撑。
    3、推动农村金融组织创新，为农民增产增收提供金融支持
    认真总结各地在健全农村金融组织体系、推进农村金融组织创新方面的好做法、好经验，积极推动多种形式农村金融组织的发展。加快建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，缓解贷款难、贷款贵。推进农村担保方式创新，探索建立政府、企业、银行以及农业政策性保险公司多方参与的农村信贷担保机制。国家应承担农村信用社呆坏账损失的一部分，并逐步加大承担比例；对于粮食生产贷款应给予利润政策倾斜；鼓励农村信用社与农业保险机构的合作，以农业保险受益权担保降低贷款风险。总结、推广土地承包权抵押或担保方面的做法、经验，使农村金融真正起到服务“三农”、保障“三农”的作用。
    4、构建合理的粮食定价机制，给予农民谈判地位与话语权
    粮食涉及国家安全，但长期以来粮食生产者在粮价问题上没有谈判地位，没有话语权，这也是国内粮价长期低价徘徊的原因之一。经济全球化与我国加入WTO，也使得国家粮食安全问题与世界粮食市场的联系更加紧密，国内粮价的定价机制包含着未来不确定性。我们认为，粮农作为社会阶层的组成部分和国家粮食安全的直接承担者，粮食价格应合理考虑种粮成本和粮农的合理收益。不仅仅做到城市反哺农村，还应考虑产业公平、社会和谐与国际背景。如果将粮农排斥在定价机制之外，不能共享谈判地位和话语权，不仅不合理、不公平，也与《决定》中将国家粮食安全与促进农业增产、农民增收、农村繁荣相联系的精神相背离，与必须抓住农村稳定的大局相背离，与促进社会公平正义、保证农民安居乐业的意愿相背离，最终难以为实现国家长治久安打下坚实基础。
    为此，政府有关部门应考虑现阶段中共“…坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，”之深刻涵义，综合考虑多方利益主体，构建合理的粮食定价机制。通过多种方式逐渐缩小农业与非农产业之间的收益差距，让粮价改革成为解决三农问题的重要突破口。让主产区成为中等发达地区，让种粮者能够获得当地平均收益；让种地成为一种自愿，一种职业，而不是最终的无奈。
    5、完善粮食安全法规支撑，尽快出台《农业保险法》、《粮食流通法》
    目前我国农业保险的立法工作基本处于空白，灵活的政策虽可适应不断变化的经济环境，但也不可避免导致社会预期的不明确，影响农业改革的深入推进。给予农业保险以法律支持，不仅能有效解决农民种粮的后顾之忧，还可以大大促进农业保险的规范运作，提高保险成效。建议尽快出台适合我国农业保险特点的《农业保险法》及相关配套法规制度，在条件不够成熟的情况下也可考虑先行出台《农业保险条例》，让农业政策性保险为国家支农、惠农、强农政策更好地发挥作用，成为保障国家粮食安全的有效支撑。
    在相关国家粮食安全体制方面，《中央储备粮管理条例》先于《粮食流通管理条例》出台，后者赋予了粮食行政管理部门依法管理全社会粮食流通行政管理职能，但中储粮又是实行从中央到直属库的垂直管理体系。近5年来的实践证明上述两个条例之间存在诸多不和谐、不配套的内容，建议尽快整合、制定完善的《粮食流通法》，以法律形式明确各级行政管理部门在保障国家粮食安全、粮食宏观调控、粮食市场监督等方面的职能作用。在中央设立国家粮食安全委员会，负责研究、拟订国家粮食发展战略，审议粮食安全和粮食发展中的重大问题；在地方严格落实粮食行政首长负责制，将粮食增产、农民增收、粮食安全纳入政府年度目标考核内容。
    粮食安全作为世界第一人口大国的战略保证，作为全方位的系统工程，涉及多领域、多部门以及多方利益主体之间的博弈与制衡。有效保证产粮大省的成本回报，保证适度规模种粮大户的合理收益应为当前粮食工作的重中之重。当“粮业富，粮农乐，种粮有保障”之美好愿景实现之时，才是我国能够真正守住耕地红线，确保种粮面积，确保粮食战略长久安全之日。

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    关于尽快为农业保险立法的建议

    近年来，政府对农业保险的支持力度逐步加大，各地新的试点模式层出不穷，农业保险取得了一定成绩。但是，随着农业保险试点经营的推进，其法律缺失问题也日益凸显。为此，应尽快制定一部《农业保险法》，以应对我国农业发展中存在的风险。
    我国现有的《保险法》是一部商业保险法，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为；《农业法》则只规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则。这两部法律对农业保险的规定太过原则，农业保险中的许多领域都存在法律真空。从农业保险发展比较成功的国家来看，政府都很重视对农业保险的立法保护，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦农作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等。为此，我国也应制定农业保险方面的专门法律，这样才能确保我国农业持续健康发展。
    为此建议：
    首先《农业保险法》要明确农业保险的政策性定位，将农业保险界定为财政支持下的政策性农业保险；
    其次要采取列举式和开放式相结合的方式确定农业保险的范围，因地制宜地引导多种农业保险经营主体有序竞争；
    第三要确定不同程度的强制原则，引导并促使农户参加农业保险；
    第四要明确政府的责任和权利，发挥政府在农业保险发展中的主体作用；
    第五要建立农业再保险体系和巨灾风险基金，完善农业巨灾风险分散机制；
    第六要将农业保险作为农村金融体系的重要组成部分，明确农业保险公司与其他农村经济主体之间的关系。

   （ 张自立：安徽省政府参事）