加快农信社体制改革 建立广东新型农村金融体系

    金融服务经济又导向经济。改革开放以来，我国农村经济体制发生了巨大变化，以农信社为主的农村金融体制也经历了多次变革。农信社以往改革主要是在管理权限变更上，2003年8月开始的新一轮的改革注重产权制度改革，国家“花钱买机制”，明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能，国家适当支持、地 方政府负责。在中央和各级地方政府的大力推动下，全国农信社改革取得了突破性进展，一批地方性农村商业银行、农村合作银行纷纷建立起来，有的已跨地区设立分支机构。面向“三农”和中小企业的村镇小型银行正在紧锣密鼓地开业和筹建。
    广东农村信用社在产权改革、资源整合、管理改善方面取得了好的成效，但在体制改革、产权升级及创新方面与全国先进地区比较显得相对滞后，与广东改革开放先行区的地位不相称。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》（以下简称《纲要》）对广东农村金融体制改革提出了新要求，加快农信社体制改革，建设新型农村金融体系正当其时。   

    一、全国农村信用社改革基本情况和主要经验   

    1、改革思路
    我国新一轮农信社改革2003年8月开始在江苏、浙江等8省市进行试点，2004年在全国普遍推开。这次改革重心在产权制度，根据各地经济金融发展的具体情况，分别进行股份制、股份合作制和合作制等几种产权形式改革，同时明确将农信社的管理责任由中央有关部门交给省政府。中央银行以票据置换提供改革资金支持，并适当给予财政补贴、税收减免。在这些优惠政策的支持下，各地改革的积极性很高，尤其是先行先试的省市成效更加突出。
    2、改革成效
    截至2008年底，全国农信社改制组建了18家农村商业银行，113家农村合作银行。18家农村商业银行中，北京、上海、天津、重庆各1家，江苏9家，安徽3家，内蒙古1家。在农村合作银行中，浙江26家，江苏16家，江西9家，走在全国前列。部分农村商业银行已跨区投资和发展。比如北京农村商业银行在湖北仙桃全资设立村镇银行，江苏常熟农村商业银行控股湖北恩施咸丰村镇银行，同时以战略投资者身份入股江苏启东农村信用联社。江苏已有4家农村合作银行进入上市辅导期，等待上市。此外，全国已有70多家村镇银行开业。
    3、改革经验
    改制后的农村金融机构通过制度改革和产权多元化，资产规模扩大、公司治理改善、经营范围和业务拓展、历史包袱化解、不良资产缩减、抗风险能力增强。各省市改革的成功经验主要是：地方政府高度重视，大力支持，强制性主导；农信社积极性高，主动设计改革方案，平衡各方利益，勇于创新，大胆尝试；各地从农村经济金融发展的实际出发，成熟一个、发展一个、改制一个，不搞“一刀切”、“大一统”。    

    二、广东农信社改革成效及不足   

    1、改革进程
    在广东，深圳作为计划单列副省级城市早在2005年12月就改制建成深圳农村商业银行。广州及其它地级市组建的农村合作联社已基本完成股份制改造。除深圳外，全省农信社2008年末本外币存款余额6352亿元，约占全省的11%，贷款余额3794亿元，约占全省的11%，是除四大国有银行之外的最大的金融机构。为支持广东“三农”和中小企业发展作出了积极贡献。
    2、存在问题
    与先进省市相比，广东农信社改革进程明显滞后。到目前为止，除深圳在2005年实现了产权制度改革升级、建成农村商业银行外，其余各市仍处于合作金融制度阶段，远落后于江苏、浙江等地，甚至不如西部一些地区。珠三角各市，尤其是广州、佛山、东莞等经济发达地区，其金融规模早已超过那些组建了农商行、农合行的地市。如2008年末，佛山、广州、东莞等地农村合作联社的本外币存款分别达到了1502亿元、1289亿元和849亿元，贷款余额分别达到928亿元、719亿元和457亿元，成为当地金融品牌和全国农信社中的“巨无霸”。而在广东这一经济金融如此发达的地区还未出现农村商业银行和农村合作银行，更没有上市一说，这与其经济金融地位极不相称。
    此外，广东建立了中山小榄和恩平2家村镇银行，到2011年还准备再成立16家村镇银行，除深圳、珠海、汕头三个经济特区外，每个地级市建1家，计划每个地市试办2家小额贷款公司。现在看来，这些规划与深化农村金融体制改革要求相比是相当保守的，与广东的经济金融发展和排头兵要求是有差距的。
    改革滞后的一个重要的原因是对农信社改革模式还未形成共识，经济欠发达地区历史包袱重、不良资产多的农信社希望全省搞“大一统”以“搭便车”，依赖心理严重，缺乏改革的内在动力。经济发达地区、特别是广州、佛山、东莞等地农信社改革积极性高，希望作为独立法人建立农村商业银行，但改革方案又迟迟得不到批准，感到非常无奈。与此相关的是省联社定位的问题，将省联社定位成行业管理机构还是成立“农村金融控股公司”的金融实体，目前在认识上存在分歧。   

    三、深化农信社体制改革，建立新型农村金融体系   

    1、加快农信社体制改革进程
    农信社改制为农村商业银行和农村合作银行不仅仅是一个称谓的变化，而是一种更为深层次的产权升级、制度变迁，随之而来的将是运行机制的转变，更加市场化、多元化、灵活性以适应新农村发展的需要。
    广东总体来说经济金融发达，但区域发展不平衡、差距大是有目共睹的，在农信社改制中不宜齐步走、“一刀切”、“大一统”，而应因地制宜、区别对待。按照中共中央十七届三中全会和《纲要》的精神，“改善农村信用社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用”，“加快发展适合农村特点的新型金融机构（组织）和以服务农村为主的地区性金融机构”。
    除深圳外，珠三角八市根据条件成熟程度，分期分批改制成农村商业银行，自行消化历史包袱并独立上市。东西两翼和北部地区一部分条件较好的地区农信社可改制为农村合作银行。条件还不成熟、历史包袱较重的地区农信社可在维持地方经济稳定的前提下，通过市场机制并购重组来推进改制。省联社应淡化行政色彩、增强服务意识。
    2、鼓励和支持农发行、农业银行和邮政储蓄银行开拓农村金融业务
    农发行是我国面向农村的政策性银行，通过政策性业务的开展，稳定农村经济发展的基本局面。农业银行则是我国四大国有银行之一，现正筹划上市，应以其庞大的资金实力和市场运作机制，大力支持农村基础设施建设，增强农村经济发展后劲。邮政储蓄银行则有着网点遍布和储蓄量大的优势。为吸引这些银行更多地到广东开设分支机构和拓展业务，各地应十分注意营造良好的信用生态和投融资环境，以及宽松灵活的政策氛围。
    3、发展适应农村经济体制的多形式的新型农村金融机构
    2008年，我国金融体制改革的亮点之一就是一大批农村微型金融服务机构的建立。如村镇银行、小型贷款公司、担保公司、农村资金互助合作社，以及贷款人机构等，这些机构贴近“三农”、服务到位，既填补了大中型金融机构留下的市场空间，又规范引导民间借贷健康发展。广东民间资金规模大、需求也大，应解放思想、大力支持这些微型金融服务机构有序发展，不以一个地市发展1个、2个等硬性指标来约束。
    4、积极稳妥地创新农村金融运行机制
    提到农村金融，人们首先想到的是资金问题。其实现在农村金融市场并不缺资金。以广东农信社为例，存款余额大大高于贷款余额，全省农信社存贷比只有51%，远低于国有银行和其他股份制银行。另一方面，非正规民间金融在农村屡禁不止，并常常引发社会问题。之所以出现这种现象，除前面提到的农村金融体制问题，另一个原因是农村金融运行机制保守、落后、僵化。中共中央十七届三中全会对农村改革发展提出了许多新思路、新政策，如农民住房产权的确定和房产证推行、农村土地承包经营权的流转等，为农民贷款抵押、质押业务的开展提供了市场空间。又如专业大户、家庭农场、专业合作社、乡村旅游业以及农村消费信贷的广泛开展，都需要金融服务创新来支撑。面向“三农”的微型金融机构在我国是一件新生事物，没有现成经验可循，需要解放思想，大胆探索。广东建立金融改革创新综合试验区，在农村金融体制改革中也应有所作为。

    何问陶：广东省政府参事 暨南大学教授