《长江岸线保护和开发利用总体规划》解读

    2016年9月，水利部、国土资源部正式印发由长江委技术牵头编制完成的《长江岸线保护和开发利用总体规划》（以下简称《岸线规划》）。《岸线规划》全面分析了长江岸线保护和开发利用存在的主要问题及经济社会发展对岸线开发利用的要求；按照岸线保护和开发利用需求，划分了岸线保护区、保留区、控制利用区及开发利用区等四类功能区，并对各功能区提出了相应的管理要求；开展了岸线资源有偿使用专题研究；提出了保障措施。 

    《岸线规划》编制背景 

    长江岸线作为支撑长江经济带发展的重要资源，是沿江重要国民经济设施建设的载体。随着沿江经济社会的快速发展，对长江依赖程度越来越高，岸线开发利用与保护之间的矛盾日益突出，迫切需要按照推动长江经济带发展的战略部署，统筹长江岸线资源的开发利用和保护，促进长江岸线资源的科学利用、有效保护和依法管理。编制《岸线规划》的必要性主要体现在以下方面： 

    一是实现长江经济带国家战略的需要。依托黄金水道推动长江经济带发展，打造中国经济新支撑带是党中央、国务院确定的重大战略部署。随着长江经济带国家战略的逐步实施，长江航运、临港产业、跨穿江设施建设将迎来新的发展机遇期，对岸线开发利用将提出新的更高要求，迫切需要统一规划，协调岸线保护与开发利用之间的矛盾，促进岸线资源整合，提高岸线资源集约利用水平，助推长江经济带绿色发展。 

    二是保障防洪、供水、通航安全及河势稳定的需要。长江经济带凭借资源禀赋和区位优势，已发展成为我国综合实力最强、战略支撑作用最大的区域之一。随着长江经济带国家战略的深入推进，岸线开发利用需求更加迫切，不合理的开发利用布局和方式对防洪、供水、通航安全及河势稳定将带来不利影响，迫切需要统一规划，强化管理，统筹岸线开发利用和保护，保障防洪、供水、通航安全及河势稳定。 

    三是强化岸线资源保护的需要。长江岸线是重要的自然资源，对沿江地区经济社会发展具有重要的支撑作用。随着经济社会的快速发展，长江岸线资源开发利用存在局部江段布局不合理、使用效率低、资源浪费严重、部分地区供需矛盾突出等问题，迫切需要通过统一规划和加强管理，实现岸线资源的合理利用和有效保护。 

    四是维系优良生态环境的需要。长江岸线是长江生态环境的重要组成部分，且涉及众多自然保护区、风景名胜区、水产种质资源保护区以及重要湿地等生态敏感区，岸线开发利用与生态环境保护密切相关，迫切需要通过科学布局、强化保护，避免岸线开发利用对生态环境造成影响，维系优良生态，推动长江绿色生态廊道建设。 

    目前长江岸线开发利用存在的主要问题 

    随着我国水法规体系的逐步完善和岸线开发利用管理工作的不断加强，长江岸线开发利用逐步走上了法制化、规范化的轨道。但由于岸线管理涉及部门众多，责任主体不明确，岸线开发利用缺乏统一规划的指导等原因，导致目前长江岸线开发利用存在以下突出问题。 

    一是局部地区岸线利用布局不尽合理，对防洪安全、河势稳定、供水安全及生态环境保护带来一定影响。有些建设项目由于开发利用布局不尽合理，开发利用方式粗放等，造成河岸冲刷，或导致局部河势失稳，对防洪安全及河势稳定造成不利影响；有些危化品码头、排污口布局不符合河段水功能区管理的要求，甚至布置在水源保护区内，对供水安全造成重大威胁；有的建设项目布置在自然保护区的核心区，可能影响珍稀鱼类的洄游、繁殖等；有的建设项目布置在风景名胜区的核心景区，对自然景观及其环境造成严重影响。同时，局部地区岸线开发利用程度较高，建设项目的群体累积效应已经显现，对防洪、河势、供水、航运和生态环境造成一定影响。 

    二是局部江段岸线开发利用程度高，岸线资源相对紧缺的矛盾日渐凸显。长江岸线资源是长江流域经济社会发展的重要支撑，具有不可替代性和稀缺性。特别是同时满足河势稳定、水深条件优越、陆域宽阔、对外交通方便的岸线资源更是稀缺。随着经济社会的快速发展，一大批重要港口、重要产业园区、过江交通设施、临港产业沿江布局，导致局部江段岸线开发利用程度较高，岸线资源相对紧缺的矛盾正日益成为制约这些地区地方经济社会发展的瓶颈。 

    三是局部江段岸线利用效率低，岸线资源浪费严重。由于受经济发展阶段制约，以及缺乏统一规划、统一管理等原因，部分江段岸线利用存在多占少用和重复建设等现象，岸线利用效率低，造成岸线资源浪费。一些企业未能统筹协调岸线利用与后方陆域布局的关系，未能充分发挥岸线资源的综合效益。有的存在“占而不用、多占少用、深水浅用”，以及专用码头占用过多岸线，公共码头建设缺乏岸线等不合理现象，岸线资源配置不合理，岸线利用效率低，岸线资源浪费严重。 

    四是岸线开发利用和保护管理有待进一步加强。当前岸线开发利用和保护相关法规制度尚不健全，缺乏统一的岸线开发利用和保护规划；管理涉及行业和部门众多，存在“政出多门”、“各自为政”等问题；岸线资源开发利用缺乏有效的市场、经济调控等管理手段，制约了岸线资源的科学利用、有效保护和依法管理。 

    《岸线规划》的指导思想及编制原则 

    本次《岸线规划》遵循的指导思想是：认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕党中央、国务院推动长江经济带发展的战略部署，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水思路，根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》的要求，在确保防洪安全、河势稳定、供水安全、通航安全，满足生态环境保护等要求的前提下，通过合理规划，科学布局，妥善处理好开发与保护、当前与长远的关系，促进岸线资源节约集约利用，构建科学有序、高效生态的岸线开发利用和保护格局，支撑长江经济带可持续发展。 

    本次《岸线规划》主要贯彻以下规划原则： 

    一是统筹兼顾，科学布局。遵循河道自然规律和岸线自然条件，正确处理整体利益与局部利益的关系，充分考虑防洪安全、河势稳定、供水安全、通航安全及生态环境保护的要求，统筹兼顾上下游、左右岸、不同地区及不同行业的开发利用需求，合理布局生产、生活、生态岸线，充分发挥岸线资源的综合效益。 

    二是保护优先，综合利用。坚持保护优先，强化岸线节约集约利用，实现在保护中促进开发、在开发中落实保护。协调城市发展、沿江开发、港口建设、环境保护等方面对岸线的利用需求，统筹岸线与后方土地的使用和管理，促进岸线资源综合利用。 

    三是依法依规，加强管理。加强制度建设，强化执法检查，严格审批监管，提升管理能力；以规划为约束，充分发挥市场调控作用，研究建立岸线资源有偿使用制度，保障岸线资源的合理利用、有效保护和依法管理。 

    四是远近结合，持续发展。既满足当前经济社会发展需要，又充分兼顾将来经济社会发展需求，为远期发展预留空间，做到远近结合、持续发展。 

    《岸线规划》的规划范围 

    为贯彻落实《2015年推动长江经济带发展工作要点》提出的“控制河势、统筹规划长江岸线资源，促进长江岸线有序开发”等要求，考虑长江经济带经济社会发展需求以及长江干支线航道现状与能力提升、金沙江航运发展要求，规划范围长江干流河道为溪洛渡坝址至长江口，长江支流及湖区为岷江、嘉陵江、乌江、湘江、汉江、赣江等六条重要支流的中下游河道以及洞庭湖入江水道、鄱阳湖湖区。规划范围河道总长度6768公里，岸线总长度17394公里，涉及云南、四川、重庆、贵州、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等10个省（直辖市）。 

    长江岸线功能区的划分 

    根据《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》提出的“统筹规划长江岸线资源，严格分区管理和用途管制”等要求，依据国务院批复的《长江流域综合规划（2012～2030 年）》，考虑河道自然条件、岸线资源现状以及开发利用和保护要求，将岸线划分为岸线保护区、保留区、控制利用区和开发利用区四类。 

    岸线保护区是指岸线开发利用可能对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境、重要枢纽工程安全等有明显不利影响的岸段。 

    岸线保留区是指暂不具备开发利用条件，或有生态环境保护要求，或为满足生活生态岸线开发需要，或暂无开发利用需求的岸段。 

    岸线控制利用区是指岸线开发利用程度较高，或开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境可能造成一定影响，需要控制其开发利用强度或开发利用方式的岸段。 

    岸线开发利用区是指河势基本稳定、岸线利用条件较好，岸线开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全以及生态环境影响较小的岸段。 

    岸线功能区的划分统筹协调生态环境保护、经济社会发展、防洪、河势、供水、航运等方面的要求，科学划定岸线功能分区，严格分区管理和用途管制，加强了对自然保护区、风景名胜区、重要湿地、水产种质资源保护区等生态敏感区的保护。 

    规划范围内共划分岸线保护区516个，长度为1964.2公里，占岸线总长度的11.3%；岸线保留区1034个，长度为9306.3公里，占岸线总长度的53.5%；岸线控制利用区817个，长度为4642.8公里，占岸线总长度的26.7%；岸线开发利用区232个，长度为1480.4公里，占岸线总长度的8.5%。其中，岸线保护区和保留区长度占比合计约64.8%，充分体现了“保护优先绿色发展”理念。 

    《岸线规划》实施保障措施 

    《岸线规划》正式印发后，将成为今后一段时期长江岸线保护和开发利用的指导性文件，也是贯彻落实党中央、国务院推动长江经济带发展的重要依据。为保障规划的顺利实现，明确了以下主要保障措施： 

    一是加强组织领导。加强推动长江经济带发展领导小组对长江岸线保护和开发利用工作的领导。国务院相关部门和地方各级人民政府要高度重视长江岸线开发利用和保护工作，切实加强组织领导，综合运用行政、经济、市场等措施积极推动规划实施，确保规划目标按期完成。进一步完善多部门分工合作、流域管理和区域管理相结合的岸线管理体制。水利、国土、交通等部门按照各自职责，依法依规加强岸线保护和开发利用管理工作。 

    二是强化规划约束。按照本规划确定的岸线功能分区和管理要求，严格分区管理和用途管制。城市总体规划、土地利用规划、沿江产业布局规划、港口规划等规划制定应与本规划相协调，建设项目立项需符合规划要求，严禁建设与规划不符项目。自然保护区、重要湿地、水产种质资源保护区等生态敏感区的划定应充分考虑岸线功能分区管理要求。加强地方政府对规划实施的监督管理，充分发挥公众参与和媒体监督作用。 

    三是提升管理能力。地方各级人民政府要切实落实岸线管理责任单位，保障工作经费，配置必须的管理设施、设备，加强岸线开发利用和保护活动的日常巡查、检查。推进跨行业、跨地区的岸线资源信息整合与共享，利用遥感、遥测等技术手段加强岸线动态监控，提升岸线管理信息化水平。 

    四是严格执法监督。地方各级人民政府要建立政府主导、多部门协作的联合执法机制，形成执法合力，加大执法监管力度，针对重点区域开展专项执法和集中整治，切实维护长江岸线开发利用和保护的良好秩序。依法建立长江岸线负面清单管理制度，严格岸线的保护和利用。省级人民政府应组织开展对违法违规和不符合岸线功能区管理要求建设项目的清理整顿工作。 

    五是落实责任追究。地方各级人民政府要制定岸线保护年度目标任务，将完成情况纳入地方政府领导综合考核内容。对因工作不力、履职缺位等导致长江岸线保护问题突出、发生重大违法违规事件的，要依法依规追究主要领导、有关部门和人员责任。