考察调研
刘坚：中国农村扶贫开发的政策与实践
女士们,先生们：
下午好！我向大家介绍一下中国农村扶贫的政策与实践。在扶贫领域里，中国和非洲国家有着非常密切的交往。仅就中国国际扶贫中心来说，成立五年来，我们就曾举办过42个非洲国家派出的300余人参加的中国扶贫政策与实践方面的培训和交流研讨班，其中部长级官员23人。比如，中国国际扶贫中心与中国财政部、商务部和世界银行合作的中非共享发展经验高级研修班（非洲部长班）已经连续举办2届，今年准备举办第3届。由于研讨班主题鲜明，有针对性，反应比较好。
为什么我今天发言的重点是讲农村扶贫呢？因为按照一美元的标准，中国99%以上的贫困人口在农村。正因为如此，中国政府是高度重视农村发展和农村扶贫工作的。
一、中国农村扶贫开发的主要成就
经过改革开放三十年的努力，中国农村的扶贫工作确实取得了举世瞩目的成就。主要反映在以下三方面：
一是农村贫困人口数量大幅度减少，为全球反贫困事业做出重要贡献。1978－2007年，中国农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到1479万，减少了2.35亿；农村绝对贫困发生率由30％下降到1.6％。世界银行认为，自1980年以来，中国的脱贫人口占发展中国家脱贫人口总数的75％。联合国开发计划署在《2005年人类发展报告》中指出，“按照1美元贫困标准，中国贫困发生率自1990年以来已经下降一半，提前完成了千年发展目标。”这是人类发展历史上的一个壮举。
二是贫困地区的基本生产生活条件得到很大改善，满足了群众最迫切的基本需求。到2008年底，592个国家扶贫开发工作重点县以自然村为单位，84.4％的村通了公路、96.8％的村通了电、87.5％的村通了电话、92.97％的村能接收电视，饮用自来水和深井水的农户比例达到58.17％。
三是贫困地区的各项社会事业得到长足发展，提高了贫困地区人口的基本素质。截至2007年底，国家扶贫开发工作重点县7－15岁学龄儿童在校率达到96.4％，青壮年劳动力中接受过农业技术和务工技能培训的比例逐年上升。重点县75.6％的行政村有了卫生室，76.5%的村有了合格的医生或卫生员。扶贫开发让贫困人口改变了命运。
扶贫工作的巨大成就为我国的国民经济持续健康发展，政治稳定、社会和谐、民族团结发挥了重要作用。2004年5月，世界银行在上海召开全球扶贫大会，肯定了中国的扶贫开发的成绩和经验。
二、中国农村扶贫开发的政策措施
中国农村扶贫的基本做法，可以归纳为五方面，即：
一是，政府主导。所谓政府主导就是各级政府始终把扶贫作为主要任务，列为国民经济和社会发展的重要目标。扶贫是一种政治意愿，政府在扶贫工作中的地位和作用，是其他组织无法代替的，这是中国扶贫开发取得成效的第一位的经验。
国家在制定国民经济和社会发展规划时，把扶贫开发作为重要内容，放在突出位置。我们先后专门制定了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。
各级政府不断加大投入力度。1986-2009年，中央共投入财政扶贫资金(含以工代赈)1704亿元，并通过财政贴息调动了2000多亿元贷款投入。地方各级政府的扶贫投入也在不断增加。近两年仅中央的扶贫开发资金每年的增加额都在20亿元以上。2009年增加到197亿元，比上年增加23亿元。
国家还实行向农村、农民倾斜的政策。我们取消了向农民征收的农业税、牧业税、特产税和其他不合理收费，减轻农民负担1355亿元；我们还对农民实行种粮直补、粮种补贴、农机购置补贴和农业生产资料综合等补贴，总额1230亿元，“一减一增”农民得益2565亿元。8亿农民人均收益300多元。
二是，社会参与。所谓社会参与就是发挥社会主义制度的优势，动员和组织社会力量参与贫困地区的开发建设。社会参与的意义不仅是增加扶贫资源，更是搭建一个贫困人群和富裕人群交流的平台。
我们组织东部经济发达的6个省、3个直辖市和6个计划单列市对口帮扶西部11个较贫困的省区市。
我们组织272个中央党政机关和大型国有企业（其中中央国家机关138个，企业134个）定点帮扶481个重点贫困县。
我们动员民间组织参与扶贫，如动员非公有制企业到贫困地区投资创业的光彩事业等。
三是，自力更生。所谓自力更生就是动员和鼓励贫困群众发扬艰苦奋斗的精神，依靠自身的努力，改变落后面貌。消除贫困从根本上说要靠贫困人群自己的努力，任何外部力量都难以代替。在扶贫工作中，我们强调以人为本，充分发挥贫困群众在扶贫开发工作中的主体地位。我们在制定和实施扶贫规划的全过程中，鼓励贫困群众参与，注意听取他们的意见。根据中国国务院扶贫办对实施整村推进规划100个贫困村的个案分析，群众投工投劳在总投入中占到60％。
四是，全面发展。所谓全面发展就是针对贫困成因的复杂性，在扶贫开发中，防止重物质建设，轻素质建设，重生产建设，轻生态建设的现象。
我们在扶贫开发中注重社会事业的发展。2003-2007年，全国财政用于教育的支出2.43万亿元，农村义务教育已全面纳入财政保障范围。对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益。财政用于医疗卫生支出6294亿元，新型农村合作医疗制度不断完善，已扩大到全国86％的县，参合农民达到8.147亿人。
我们在扶贫开发中注意依靠科学技术，注重生态环境的保护和建设，努力实现农民增收和生态建设的双赢。贵州晴隆县种草涵养水土，养蓄增加收入就是成功的典型。
五是，开发扶贫。所谓开发扶贫就是动员组织贫困群众改善基本生产生活条件，发展经济，增加收入，提高自我积累和自我发展能力。开发扶贫是中国扶贫的基本经验。中国历史就有“授人以鱼，不如授人以渔”的古训。
最近几年我们在开发扶贫中重点抓了三项措施：一是整村推进扶贫开发，进一步改变贫困地区的生产生活条件。我们在全国确定了15万个贫困村，覆盖了80％的贫困人口。每年集中力量抓一批重点村，努力改变生产生活条件。到今年年底，可完成9万个贫困村的建设。二是大力培训贫困地区的劳动力，努力提高贫困农民的素质。我们实施了贫困农户劳动力转移培训的“雨露计划”。国务院扶贫办在全国认定了31个劳动力转移培训示范基地，省区市共认定了800个培训基地，从上到下形成了培训网络，经过培训的农民90％以上实现非农就业。基本上每年培训100万人次。三是扶持产业化龙头企业，努力调整贫困地区农业结构调整。国务院扶贫办认定了725家扶贫龙头企业，覆盖450万贫困家庭，带动1800万贫困人口。要求每个贫困村有骨干产业，贫困户有增收项目。
三、今后中国农村扶贫开发工作的安排
中国扶贫事业取得了显著成就，但中国目前仍是人均收入水平较低的发展中国家，发展不平衡的问题还相当突出。扶贫开发的任务仍然十分繁重。
一是农村贫困人群的数量依然庞大。按照我国政府现行标准1196元/人/年，2008年底，农村贫困人口还有4007万人，占农村人口的4.2%。从绝对数来看，相当于一个中等国家的人口。如果参照国际通用的标准，用2005的购买力平价每人每天低于1.25美元支出的人口数，全世界为14亿人，而中国就有2.07亿人。按一美元算为1.06亿人。
二是脱贫难度大。目前，贫困人口主要分布在生存环境恶劣、基础设施落后、社会形态特殊的地区。如：青藏高原及延伸区、地方病高发区、社会形态发育比较落后的直过区和边境贫困地区，这些地方的贫困发生率高达40%。要解决这些地方的贫困状况，需要花费更大的力量。
三是脱贫的不稳定性大。刚刚脱贫的群体很脆弱，一遇自然灾害和家庭人员的疾病等变故，都会出现返贫现象。全国农村每年遭受严重自然灾害的村在10％左右，而重点县一般超过50％。每年我们的致贫返贫率在10%以上。
针对这些问题，中国政府提出了以人为本的科学发展观和统筹发展战略。对扶贫工作提出了新目标和要求。
我们的目标是，到2020年，“绝对贫困现象基本消除”。今后一个时期继续把解决和巩固温饱作为首要任务，同时把提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力，缩小发展差距放到更重要的位置。扶贫开发工作重点县的农民人均收入在今后十二年即到2020年要始终高于全国的平均水平（2003年到2007年重点县农民人均收入增加9.04%，高于全国平均水平7.47%）。
今后一个时期，我们准备推进以下政策措施：
（2）继续加大对农村、尤其是贫困地区农村的基础设施和社会公共事业的投入。建立公平、规范的有利于贫困地区的财政转移支付制度。
（3）探索资源补偿、生态补偿的有效机制，开辟扶贫投入新渠道。
（4）加快贫困地区金融改革的步伐，满足贫困农户对小额信贷的需求。
（5）各有关部门都要加强对贫困开发工作的支持，政策措施向贫困地区倾斜。
（6）继续实施整村推进扶贫规划、劳动力转移培训、产业化扶贫、移民安置等重点工作。
（7）加强扶贫法律法规和管理制度建设。加大扶贫资金的监督力度，实行项目、资金的公开、公示制度。
（8）实现扶贫开发和农村低保有效衔接。农村低保制度重点针对没有劳动力贫困家庭;扶贫开发要重是针对有劳动力、能够接受生产扶持的贫困家庭。
