国务院参事袁伦渠：退休双轨制的历史背景和解决建议
“两会深阅读”之三

国务院参事 袁伦渠

    编者按：

　　为充分发挥国务院参事参政议政的重要作用，2012年两会，人民网与国务院参事室合作，就社会热点问题请各位参事发表意见建议，进行深度解读。人民网两会专题特开设“两会深阅读”栏目，集中发表各位参事的真知灼见。国务院参事袁伦渠特为人民网撰写署名文章《社会保障——从“安全网、减震器”到普惠全民》。以下是文章全文。

　　社会经济发展犹如一列火车，一方面要有动力机制，促使其飞奔向前，另一方面要有稳定机制保障其平稳前进不至颠覆。社会经济正是在动力机制和稳定机制的交互作用下向前发展的，这就是稳中求快的意思。而稳定机制包括法律制度等国家机器，其中很重要的部分是社会保障。所以我们常说社会保障是社会经济发展的“安全网”和“减震器”。社会保障主要包括社会保险、社会福利、社会救助三部分。它通过具有互助精神的社会救助和慈善事业无偿的援助弱势群体，通过社会互济的社会保险化解个人的生活风险，以及通过社会福利向社会成员免费提供公共服务等发挥社会“安全网”和“减震器”的作用。

　　改革开放三十多年来，社会保障以追求公平正义为基本原则，在调解社会收入分配方面具有其他制度不可替代的作用，当前我国社会保障存在的问题是：城乡之间、地区之间、机关事业单位和企业之间、不同群体之间社会保障待遇的差距很大，甚至一部分人没有任何保障。因此“十二五”规划，提出社会保障发展的总体目标是：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，实现新型农村社会养老保险全覆盖，完善实施城镇居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革，进一步做实养老保险个人账户，实现跨省可接续。从长远来看，社会保障发展的趋势应当是，不应当仅仅将社会保障定性为维护社会的安全和稳定，而应当随着经济的发展和国家财富的增长，惠及全民，实现共享，实现基本保障制度普惠全民的目标。当前，应当侧重完善农村社会保障体系，逐步提高保障标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题。

　　下面是我对当前社会保障问题的粗浅看法。

　　1.机关事业单位和企业单位退休金水平差别过大，退休制度实行双轨制。

　　造成这一问题是有历史背景的。企业职工的基本养老制度始建于1951年2月《中华人民共和国劳动保险条例》，机关事业单位养老保险制度始建于1955年12月《国务院关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，这两种养老保险制度享受条件大体相同，待遇标准互有高低。它们共同的理论根据是建立在前苏联“最好的保险是国家保险”的理论基础上，国家机关、事业单位、企业退休金全由国家和企业负担，个人不交费，退休金根据本人工作年限长短和工资高低打一个折扣后就是个人的退休金，彼此差别不大。其后虽经修修补补的改进，但变化不大。这种制度一直持续到改革开放以后，社会主义市场经济建立之前。

　　改革开放后，随着市场经济的建立，企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，企业职工退休基金不再由国家负担，实行社会统筹。即由个人、企业、国家补贴三方负担。养老金的计发办法实行社会统筹与个人账户相结合的模式，职工的养老金由统筹基金中的基础养老金和个人账户养老金组成，职工的退休金多少决定于企业的经济效益和职工的工资水平。在这种情况下，由于不同企业的经济效益不同或者同一企业不同时期经济效益不同，职工养老金水平就会不同。

　　与此同时，机关事业单位退休制度却没有进行相应的改革，退休金大多仍然由国家支付，计发办法也未改变，仍然保持着旱涝保收的局面，退休制度的双轨制就这样形成了。从而造成广大企业职工反映强烈的退休金水平的巨大差别。怎么解决呢？解决的办法不能够削高补低，降低机关事业单位人员的退休金水平向企业看齐，那样会引起机关事业单位的不满，影响稳定。当前比较现实的办法是逐渐增加国家对企业养老基金的投入，我国财政收入增长超过GDP和居民收入的增长速度，2011年已经达到10万亿，应当有能力做到。财政部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，我国已连续七年提高企业退休人员的基本养老金，2011年月人均水平已达到1500多元，2012年将继续提高企业退休人员的养老金水平。但是，我认为根本的办法是进行机关公务员养老保险制度的改革。几年来有关部门不断提出改革机关公务员养老保险制度，但总是扭扭捏捏、犹抱琵琶半遮面，光听楼梯响，不见人下来。因此必须抛弃部门利益，痛下决心破除养老保险待遇的双重标准，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨和统一，以实现社会公平正义。

　　2.在社会保障制度的改革中，不能忘记离退休老职工的历史贡献。

　　在业内和媒体当中经常流行着这样的说法：“我国人口赡养比例越来越高，目前已达三比一，即三个劳动者养活一个老年人”。这种说法似乎忘记了离退休职工的历史贡献，容易引起离退休同志的不满：工作一辈子到头来还要青年人养活。在这里很有必要为这些离退休老职工说几句公道话。首先应当看到离退休老职工的不可磨灭的历史贡献。大家知道建国初期以至以后的一个相当长的时期内，我国实行的是低工资制，广大职工在“三个人的饭五个人吃”的情况下，艰苦卓绝地进行了一百五十六项重点工程为中心的社会主义建设。有专家统计，从建国初期到1978年，职工的实际平均工资只递增0.38%，到1978年，全国职工的年货币平均工资才仅仅615元，居民人均储蓄只有21.88元，而国家的积累却由1952年的21.4%上升到1978年的36.5%，有的年份竟高达43.8%，工资总额占国民收入的比重仅为18.9%，国有资产的总量，建国初期只有200亿元，1993年却上升到34950亿元，增长了173倍，由此可以看出，我国的国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累的政策所造成的，这当中除了广大农民做出的巨大贡献外，主要是目前离退休老职工过去劳动的积累，他们的功劳不可磨灭。

　　其次，离退休老职工有权利要求对过去被扣除的养老保险进行补偿。大家都知道，已离退休老职工大多是在高度集中统一的计划经济体制下工作的，当时的社会保险包括养老保险是以马克思在《哥达纲领批判》一书中提出的“六项扣除”和列宁提出的“最好的工人保险是国家保险”、“一切保险费都由企业和国家负担”的理论为根据的。在这一理论指导下，劳动者的工资并不包括养老保险费，因为他们在分配前已经做了六项扣除，其中包括职工养老费用的扣除。但是被扣除的养老保险费用并没有形成养老保险基金，而是一部分以税利形式上交国家，形成国有资产或挪作他用，一部分留作企业扩大再生产存在于企业现有的资产中。这两部分形成的国有资产在产权制度改革后，都统一归并在国有资产管理部门，因此离退休老职工有权要求对自己的养老金进行补偿。

　　通过以上分析可以看出，离退休人员不是包袱，而有历史贡献；不应当被嫌弃而应受到尊敬。在人类社会中，一切物质财富和精神财富都是不断继承的，不存在什么青年人养活老年人、下一代养活上一代的问题。承认他们的养老金来自他们过去创造的利润，就应当偿还这个隐性债务，对他们的历史贡献给予补偿，解决这部分人的养老待遇问题是国家和社会应尽的责任和义务。

　　这个问题一直到现在还没有完全解决。如何偿还已被扣除的变为国有资产的离退休职工的养老保险费，是个值得研究的问题，现在让企业用在职职工创造的利润来偿还，这不仅不公平而且会加重企业的负担。解决的办法不少专家学者和经济工作者已经提出了一些设想和建议，可供有关政府部门参考，主要有：（1）由政府每年拿出财政收入的一部分比例偿还；（2）从国有企业的利润中划出一块给养老保险金；（3）建立养老保险基金的定期增长机制，保证养老金不因物价上涨而贬值，并使离退休职工分享经济发展的成果。

　　3.关于引起广泛争议的“弹性退休制度”问题。

　　我国现行退休年龄为男60岁，女50岁，女干部55岁，是建国初期规定的。那时人的平均寿命短，国家的社会经济发展水平低，劳动比较繁重、艰苦，女职工50岁，女干部55岁退休是对旧社会含辛茹苦、艰苦劳动的妇女的保护和照顾，使她们享受休息权，应当是合理的。现在国家经济社会情况好，人的平均寿命长，身体健康，况且国外有些发达国家男女退休年龄已达65岁至67岁，因此适当提高退休年龄也是合理的。

　　我国退休年龄是否延长的争议问题，主要考虑的是延长退休年龄会挤占青年人的就业岗位，不利于就业。而按现行规定年龄过早退休，又会造成养老金的过多支出。我认为这是一个两难的问题，需要通过调研来权衡利弊。延长退休年龄主要涉及女职工，可以设计一个退休年龄的空间，女职工50至55岁，女干部55岁到60岁，让她们在这个年龄空间按自己的意愿自由选择。如果女职工想早退休享受生活，可在50岁退休，如果选择60岁退休是享受劳动参与的权利。

　　国务院参事袁伦渠简介：

　　袁伦渠，1940年12月出生。北京交通大学经济管理学院教授，博士生导师。享受政府特殊津贴。长期从事劳动经济、人力资源管理和社会保障的教学与研究工作。 2009年5月16日国务院续聘袁伦渠为国务院参事。