刘志仁:我国农民组织化要摒弃“恐合症”

    [各地经验表明，提高农民组织化不仅是破解当今“三农”诸多问题的根，也是确立农村改革发展六大制度建设的本。因此，要彻底摒弃“恐合症”及其思维，为实现农民“盼合”愿望多做几件实事，是当前提高农民组织化水平的第一要务。]

    我国农村改革硕果累累，中外公认。但在推进农村改革30多年的进程中，并不是一帆风顺，走过不少弯路，留下许多缺憾，而农民组织建设严重滞后是最大的缺憾之一。

    温家宝总理今年4月14日在与国务院参事和中央文史研究馆员座谈时提出了“两面镜子”的重要论断。总理指出：“要重视对历史和国际经验的比较研究。历史是一面镜子，国际经验也是一面镜子。我们在现代化进程中要始终照照这面镜子，鉴古知今，博采众长，这样我们前进的步伐会更加扎实、更加有力”。用两面镜子照照我国推进农民组织化所走过的艰难曲折历程，以说真话、察实情的精神认真总结经验教训，不仅可以唤起我们猛然醒悟和诸多反思，而且可以得出不少规律性的结论，必将增强我们尽快提高农民组织化水平的勇气和决心。

    我国农民组织化水平已降至世界最低

    农村改革前，我国农业合作化经历了互助组、初级社、高级社和人民公社等几个阶段，人民公社时代的农民入社率几乎达到100%，成为当时世界上农民组织化程度最高的国家。然而，农村改革后“一风吹”砍掉人民公社，而后几十年无一组织替代，使广大农民长期处于无组织孤立状态。不仅如此，原本由农民创办并为之服务的合作组织农村信用社和供销社也相继“官化”。为摆脱农民组织化面临的困境，在农民及社会有识之士多年强烈呼吁下，全国人大于2006年10月颁布了《农民专业合作社法》，并于2007年7月1日实施。

    《农民专业合作社法》实施近4年来，农民组织建设出现了几十年少有的蓬勃发展良好势头。截止2010年底，依法登记的农民专业合作社已达37.91万个，入社农户2900万户。但是，我们必须清醒地看到，农民专业合作社毕竟是弱质产业中的弱势群体兴办的自我服务型合作组织，加上农民自身素质以及制度性和体制性等因素制约，农民组织化发展总体上仍处在初级阶段，普遍存在以下亟待解决的四个突出问题。

    组织覆盖面太窄。目前我国农民组织化的主要形式是农民专业合作社。虽然近几年农民专业合作社呈猛增之势，但因我国总农户规模已超2.5亿户，因此入社农户仅总农户的11%。换言之，全国仍有近90%的农户至今仍游离在组织之外。虽然东部沿海的一些省、市农户入社率高于全国平均水平，但中西部大部分省、区、市的覆盖率远远低于全国平均水平。

    组织规模太小。各地农民专业合作社大多处于始建阶段，普遍存在组织规模过小问题。从现已登记的农民专业合作社及入社农户数量看，平均每个合作社仅有76户，仅相当于一两个自然村户数。一些中西部地区的合作社的入社农户仅有一、二十户。规模小带来的突出问题是力量小、实力弱。

    服务功能太弱。根据《农民专业合作社法》第二条规定，农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及农业生产经营有关的技术、信息等服务。但由于合作社规模过小，既缺乏资金，又缺少为农户提供各项服务的手段，因此，服务功能普遍较差。就全国而言，虽已建立不少合作社，但与农户利益密切相连且能提供全方位服务的不足五分之一，大部分为松散型合作，有相当多的也只是挂了块牌子，形同虚设。

    合作社人才太少。伴随绝大多数文化教育程度较高的青壮年农民外出务工，合作社成员大多是文化教育程度较低的留守老人和妇女，合作社领导层也缺乏引导农民致富的经营管理能力。不少合作社甚至找不到理事会和监事会的合适人选，有的连财会人员也难以配备。由此产生绝大多数合作社处于不规范运行状态，既无活力，也失去对农民的吸引力。

    总而言之，农民专业合作虽已成为我国农民组织化的主流组织模式，但远未形成“气候”，还有很长的路要走。

    “恐合症”是招致农民组织建设严重滞后的主因

    30多年来，我国由世界农民组织化程度最高的国家跌至世界最低，其原因极其复杂，留给我们的教训及反思也极其深刻。农民组织化程度如此低下，责任不在农民，任何抱怨和指责农民“恐合”的观点既不符合实际，也是极其荒谬的。农民并不是没有组织起来的要求和动力，关键在于我们忽视了农民的“盼合”诉求，缺乏引导，出现了政策设计、制定和实施等各个环节的失误。而由于“恐合症”及其思潮长期作祟，致使诸多失误不仅体现在认识上，也体现在行动上。

    惧怕农民组织起来是最大的认识误区。我国各产业各阶层均有自己的组织，而最大的弱质产业和最大的弱势群体至今尚无自己的组织，没有自己的代言人，不能不说是我国现代化进程中的一大悲哀。30多年来，农民组织起来的利弊始终是各界争议的焦点。一度占上风并居主导地位的“恐合症”观点认为，农民组织起来将成为政府的压力团体，对社会稳定不利。这是推进农民组织化的最大的认识障碍，也是将农民组织建设引入误区的症结所在。

    从我国农业合作化及国（境）外农民组织化的进程看，确实出现过不少农民与政府抗争的事实。但酿成此类事态的缘由并不是农民是否有组织，而是政府的政策是否符合农民的利益。上世纪七十年代至九十年代，欧亚一些国家及我国台湾的农民由于不满政府政策，农民组织带领农民进城上街抗诉。而进入新世纪以来，这种事态明显大幅度减少，足以说明政府政策顺应了农民的诉求，农民组织便会自然而然成为政府政策的忠实贯彻者。维护农民权益是农民组织的最高使命。通过组织诉求谈判进而保护自身合法权益的目的，是国（境）外的成功经验。

    反观我国，虽然中央三令五申强调维护农民权益，保护农民利益，但严酷的事实是损害农民权益和侵犯农民利益已成为一种常态。如果农民有自己的代言人，通过组织诉求和组织化解，各地就不可能出现大量上访，也可以避免许多恶性事件。一位长期从事农民合作研究的外国学者坦言，农民组织是政府的左膀右臂，其作用是政府难以起到的，的确值得我们深思。

    朦胧的政策导向延误了农民组织建设。改革开放30多年来，“三农”政策出台数量及频率居各业之首，不仅发布了13个中央一号文件，还分别于十五届三中全会及十七届三中全会做出两个重要决定。在所有文件和决定中几乎都提到农村农民组织建设问题。但我们不得不承认，所有文件关于农民组织问题的表述大多含糊其辞，方向不明确，重点不突出，致使执行者莫衷一是，犹豫不定。仅以十七届三中全会通过的《中国中央关于推进农村改革行动发展若干重大问题的决定》为例，该文件虽将现今的“三农”的各种组织形式均列入其中，并冠以“发展、增强、培育、鼓励、着力提高、扶持”等政策语汇，但很难辨出政策重点。政策导向的另一倾向是组织模式描述混淆不清。目前关于“三农”组织的提法多种多样，既有农民新型合作组织、农业社会化服务组织，又有农业经营组织。而日本、韩国的农协和台湾省农会涵盖了“三农”的全部，更值得我们认真研究借鉴。

    法律尚未成为农民组织化的推进器。现行与农民组织化相关的法律主要有《农业法》和《农业专业合作社法》。《农业法》于1998年经全国人大八届二次会议通过，虽经2002年12月全国人大第九届常委会第31次会议修订，但有不少内容显然已经过时，亟需进行新一轮修订。而当前各地反映较为强烈的是《农民专业合作法》，认为该法不符合中国农村现实，未能真正起到促进农民组织化作用。该法总则第二章界定的合作社成员为“同类农产品的生产经营者”，意即种蔬菜的农户可参加蔬菜专业合作社，而这家农户若再养猪，还需参加养猪专业合作社。另外，一个村既有种果树的农户，又有种茶的农户，这两个村就需建两个合作社。调查结果表明，一个农户参加两个合作社及一个村办两个合作社均是不现实的。因此，在推进农民组织化进程中，适时修订法律，使之成为强大的推进器，实属当务之急。

    政府引导扶持乏力是导致农民组织建设严重滞后的关键。农民组织建设是公共事业。从国外经验看，为使农民组织不断发展壮大，增强应对自然和市场两大风险的能力，政府竭尽全力为其发展营造良好的内外部环境，并在财政、信贷、税收、人才、科技以及产业政策等方面予以强力扶持，全面履行服务于公共事业的职责。

    反观我国，当今农民组织“少、小、弱”的现实，恰恰反映出政府引导和扶持全方位乏力。最近几年，农民专业合作社虽呈猛增之势，但政府引导扶持显然跟不上形势发展。各地调查结果表明，《农民专业合作社法》虽然确定许多扶持政策，但普遍落实欠佳，基层干部和农民颇为不满。仅以财政扶持为例，2003年至2008年间，中央财政累积安排农民专业合作社专项扶持资金8.45亿元，省级财政为13亿元。这两项资金加起来还抵不上城市修建4公里地铁的费用，与中央电视台几十秒广告费相比，更是天壤之别。

    总之，我国农民组织建设严重滞后的现实告诉我们，必须从认识和行动上进行深刻反思，绝不能把农民组织建设滞后的责任推给农民，更不能责怪农民的“恐合”心理。

    加快农民组织建设迫在眉睫

    最近，许多地方出现的农民“卖难”问题再次聚焦农民组织建设，也给我们重新审视这一重大问题提供了转机。我们必须摆正心态，正视现实，深刻认识提高农民组织化水平的重要性和紧迫性，把做大做强农民组织作为解决我国“三农”问题的重要载体，并将其纳入各级政府的重要议事日程，切实抓出实效。

    进一步强化对提高农民组织化水平的认识。我国农村改革30多年的实践证明，实现千家万户的小生产与千变万化的大市场对接，提高农民组织化程度是唯一出路，也是稳定和完善双层经营体制的最佳形式。农民没有组织起来，是造成“三农”问题严峻性的重要根源之一。“三农”问题的核心是农民问题，而解决农民问题的关键是如何将他们组织起来。各地经验表明，提高农民组织化不仅是破解当今“三农”诸多问题的根，也是确立农村改革发展六大制度建设的本。因此，要彻底摒弃“恐合症”及其思维，为实现农民“盼合”愿望多做几件实事，是当前提高农民组织化水平的第一要务。

    借鉴“东亚农民组织模式”，推进农民专业合作社提升转型。我国农民组织选择何种模式，一直是农经界争论的焦点。经过多年争论，最近比较趋于一致的观点是以我国农民专业合作社为母体，嫁接日本、韩国农协及台湾省农会的经验。这样会大大提高农民专业合作社的质量，并可促其由专业化向综合化方向转型。日韩农协及台湾农会被国际农经界称为比较成功的“东亚农民组织模式”。是凡访问过这三地农业的人士普遍认为符合中国国情。通过嫁接，可以解决长期困惑我们的农协（农会）模式“看着好，学不了”的矛盾。现阶段，推进农民专业合作社体制提升转型必须逐步做好以下工作：一是在完善合作社的经济功能（农业产前、产中、产后服务）和指导功能（传授技术、传授信息、提高成员素质）的基础上，增加金融和保险两大功能；二是推进基层社联合，形成自下而上的组织体系，逐步建立乡（镇）联社、县联社、省联社乃至全国联社，使之真正成为农民的代言人。

    构建并扩大政府公共服务平台，大力扶持农民专业合作社发展。农民专业合作社是当今我国依法建立的唯一农民组织，为了使其真正成为十七届三中全会提出的“引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”，各级政府必须扩大扶持范围，加大扶持力度。首先，政府要出台优惠政策，积极推进农民专业合作社嫁接日韩台模式的组织创新：要尽快扩大财政资金扶持规模，提高扶持水平，规定具体可观的资金扶持额度，有条件的地方可以专设合作社发展基金；信贷要放宽金融限制，允许合作社及其成员的资产作为贷款抵押物，建立贷款风险补偿基金和担保基金制度；不断降低合作社进入流通领域的门槛，使其成为农产品流通领域的经营主体，形成产销一体化格局；各级政府要建立严格的扶持合作社发展的考核制度；要把合作社作为国家支农项目建设的实施主体，国家农业综合开发等涉农项目都要优先支持合作社；基层政府要把扶持合作社发展置于“三农”工作的中心地位，派遣干部及大学生“村官”到合作社担任指导员，缓解合作社人才匮乏矛盾，为合作社排忧解难。总之，政府支持合作社发展要由以往的单项扶持向综合扶持发展，由点上扶持向面上扶持发展，由补贴农户向补贴合作社方面发展。

    要认真研究发展集体经济的机理机制。实行家庭经营30多年间，由于受“恐合症”的影响，各地发展集体经济的观念逐步淡薄。由于某些决策失误和落实政策的偏差，在很大程度上削弱了集体经济的肌体，致使绝大部分农村的集体经济几乎成为空壳，农户收入两极分化现象愈演愈烈。反之，在一些地方至今仍坚持走集体经济道路的村庄却呈现出生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的可喜景象。这些村现已成为各地的富裕村、文明村、小康村和新农村建设样板等引领典型。尽管至今仍有不少人对坚持集体经济的村庄颇有微词，一些村庄也确实存在这样那样的问题，但这种体制能持续几十年且实现了“二次飞跃”，却是不争的事实。因此，通过认真探究尚存的集体经济组织的机理机制，理清人民公社时代的传统集体经济与现阶段的新型集体经济的本质区别，重新树立发展新型集体经济的理念，可能会为提高农民组织化水平进而走共同富裕道路带来不少反思和启示。

    与我国农业合作化仅有60多年历史相比，国际合作化运动已走过160多年发展历程。近30多年我国农民组织建设严重滞后的事实表明，农民组织建设是一项十分复杂且又需较长时间才能解决的系统工程，不可能一蹴而就。尤其是我国作为拥有世界上最庞大的农户规模的国家，推进农民组织化具有特殊的难度。但我们的邻国日韩两国及台湾省能做到，我们没有理由做不到。只要我们认真总结历史教训及切实引进国（境）外成功经验，我们可能会比他们做得更好。

    2012年是2009年底联合国确定的“国际合作年”，又是我国《农民专业合作社法》实施五周年。我们期待紧紧抓住这一难得的契机，迎接我国农民组织化的春天。

    （作者为国务院参事、农业部农村经济研究中心研究员、九三学社中央农林委员会主任）